六、我国粮油工业发展进程中的政府行为优化
在社会主义市场经济条件下，粮油工业的发展离不开政府的支持和保障，离不开符合现代市场经济理念的体制、政策和手段。因此，我们必须在正确理解市场经济条件下政府行为规范的同时，确立政府对粮油工业管理的行为规范，并在此基础上寻求促进我国粮油工业进一步发展的政策措施。
(一)市场经济条件下的政府行为
1．政府的特性与作用
政府作为一种社会组织，有广义和狭义之分。广义上的政府就是指全部的国家机构，即包括全部立法、司法和行政机构，它可以视为等同于国家；狭义的政府，就只是包括国家的行政机关。本文在论述市场经济条件下政府的行为时，采用的是广义上的政府概念。
虽然可以在广义上把政府视为等同于国家，但这并不能因此而可以掩盖政府本身的特性。政府是由许多不同的部分及其相互联系(运行机制)所组成的一个非常复杂的有机整体(或称系统)，政府自身具有一定的结构：在相互关系即运行机制上，政府具有一定的权力结构，政府以国家的名义行使权力，这种权力的行使表现出自上而下的垂直性和强制性；在组成形式上，政府具有一定的组织结构，它包括：主要组成为中央政府与地方政府的区域层次结构，主要组成为不同部门或行业政府的部门(行业)职能结构以及与此相关的因各级各类不同职别的政府首脑、政府官员、一般公务人员所构成的官僚结构(在社会主义国家称为干部或公务员结构)，行政、立法、司法机关包括在部门(行业)职能结构之中。
政府结构对政府行为产生重大的影响，不同的结构、不同的运行机制和组成为政府结构的不同部分，都将产生不同的政府行为，对社会经济的发展也产生着不同的影响。因此，在分析政府的行为时，不但要分析权力的运行机制，还要分析政府系统的整体行为、分析构成政府系统的各个部分如中央政府、地方政府、不同部门(行业)的政府行为，甚至代表政府行事的政府官员的行为。弄清楚这—点，有助于界定政府行为的范围及方式。政府行为就是指政府根据宪法和法律，通过政府机关及其工作人员对政治、经济、文化、社会等各方面的事务进行组织、管理和控制的活动，是国家权力的运用和实施。在市场经济条件下，离开了市场的力量来侈谈政府的干预和控制，只能是原有体制复旧，或者是天真的幻想；也正是因为市场的巨大力量，才更需要政府的引导和适当的宏观调控，需要人文社会因素的参与和制约，我们才能在市场经济的汪洋大海里趋利弊害，不迷失方向。
2．政府行为的范围
政府行为的范围问题，实际上是权力运用问题，即政府的控制能力问题。
第一，在市场经济下，政府放权，限制政府权力在经济体系中的使用范围，并不意味着权力的消失，而是意味着部分权力的转移。政府放权过程不是单纯地下放政府权力和实行政企分开，而是一个双向过程：一方面体现出权力要集中，如国家的宏观调控权；另一方面，权力要下放。也就是说政府对经济生活的宏观调控的程度与政企分开、权力下放的程度是一种互相制约的关系。要想停止政府对企业微观经济活动的直接干预，就必须强化政府对宏观经济生活的调控能力，否则就会导致经济生活的失控混乱。政府下放的只是部分权力，是把企业生产经营管理的权力切实交给企业。弄清这一点，有助于吸取我国改革中的经验教训，加速我国市场化进程，建立和完善政府宏观调控机制。
第二，在市场化过程中企业和社会权力的强化并不必然地意味着政府权力的弱化。关于这一问题的认识，众所周知，在经济体系中政府权力范围的广泛程度和政府行使权力的有效程度并不是一回事，如果抽象地、笼统地谈权力的强弱就混淆了这种区别。市场经济体制就是要使市场对资源配置起基础性调节作用，市场化要求限制政府权力在经济体系中的使用范围，也就是要把政府权力在经济体系中的使用限制在其力所能及的范围内。同时，根据权力有限的原则，正如加里•沃塞曼所论述的：“权力有限的政府原则意味着政府的权力要受被管理者的权力和自由所限制。这一原则基于立宪政府的根本思想：人们把宪法列举的权力和职责授予政府，同时把其余的权力留给自己。这项政府协定意味着政府的行动必须依据法律规定，而法律是得到被管理者的同意(虽然是间接的)而批准的。”因此，在经济体系中，对政府权力需要限制的足权力使用的范围，而不是范围内政府行使权力的有效性。在政府权限力所能及的范围之内，政府应拥有不可动摇的绝对权威。
第三，政府在经济体系中行使权力的范围、程度并不是一成不变的。政府在市场经济发展中扮演着重要的角色，但根据市场经济发展的不同阶段、不同时期，政府行使权力的范围、程度也会有所不同。这种发展变化，是由市场经济发展各个阶段上的具体情况决定的，具有客观性。经济发展阶段上市场经济发育程度和经济发展水平两者之间存有较大的关联，一般地，在市场经济发育程度不高，经济发展水平较低的情况下，政府在市场经济中的地位和作用就比较突出，因为培育市场体系发展，弥补市场的缺陷和不足，组织经济活动，都必须依靠政府力量才能完成。而在市场发展较成熟、经济发展水平较高的情况下，政府作用的程度和范围就有所下降，市场作用变的越来越大，在这种情况下，政府重新选择经济运行机制，采取积极不干预的经济政策就成为必要。因此，正确认识我国社会主义市场经济目前所处的发展阶段是有效发挥我国政府作用的关键。我国目前正处于转轨时期，经济、社会矛盾都呈现出许多新特点：新旧两种体制并存与交替，新体制的框架虽已初具规模，但市场体制还很不完善，市场体系还尚未形成，由此必将产生许多摩擦与问题；既要坚持公有制为主体，保证市场经济的社会主义方向，又要实行多种经济成分并存的经济形式；经济高速增长与高通胀并存；经济运行中存在着阶段性周期波动；经济运行速度快，但结构效益低；经济市场化、国际化程度不断提高，但人员、企业素质和宏观与微观管理水平却跟不上形势的需求；贫富两极分化；东西部差距；国际上政府与经济的关系日益密切，一体化的趋势更加明显等等。因此，在这样的社会环境下进行市场经济建设，政府作用的力度就要大，范围也要广。
3．政府行为的方式
政府行为的方式就是政府权力的实施方式，它直接表现为一种调控能力。E．S•萨瓦斯有一句名言：“政府的职责是掌舵而不划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。”的确，多掌舵少划桨的政府才是力量更加强大、更具有生机和活力的政府。因为，说到底，那些为航船掌舵的人对目的地影响的力量远比那些划桨的人要大得多。掌舵只是一个形象而深刻的比喻，其含意是表明了政府的控制能力。因此，政府行为的方式问题，也就是政府如何调控社会、调控市场的问题。当然，正如掌舵人与划桨人的关系一样，政府对社会、市场的调控，是方向上的调控，其所要达到的结果是使社会和谐有序地发展，使企业充满生机和活力；凡是市场能办的，政府就不去办，凡是能由社会做的，就让社会去做。
政府应当通过制定、执行政策和法规、通过对社会、市场行为的规范与监督，从而达到对社会和市场的宏观调控。这种决策，制定和执行法规、规范和监督的行为方式，都是政府以国家的名义行使权力，以表现出极大的强制力。这些方式，都是政府所享有的决策权、执行权、行政立法权、监督权的具体运用。
(二)我国粮油工业发展进程中政府行为的规范
政府在促进和引导粮油工业发展的过程中，应当根据不能的目标、不同调节对象的特点来采用不同效能的政策。一般而言，政府的政策有三类：一是强制性政策，二是交换性政策，三是引导性政策。
第一，强制性政策。这是一种政府提出的、被规范主体必须严格遵守的准则。在粮油工业领域，这些政策包括：企业必须遵循的法律、法规，粮油原料标准、加工工艺标准、粮油产品的制成品标准等国家标准，等等。其特点是惩罚性，即遵守这些政策的成本与收益都是行为主体的，而不遵守这些政策则需要被政府给予处罚。
第二，交换性政策。这是一种政府按照其提出的目标给予执行这些目标的行为主体给予相应的经济补偿的政策。在粮油工业领域，这些政策包括：产业支持政策，龙头企业引导政策，技术创新支持政策，等等。其特点是交换性，即凡是遵守或执行这些政策的行为主体将得到政府的财政支持、税收减让或金融支持，凡是不遵守或不执行这些政策的行为主体则得不到相应的支持和补贴。
第三，引导性政策，，这是一种政府期望相关行为主体作出相应行动但政府并不作为的政策。在粮油工业领域，这些政策包括：新型工业化政策，可持续发展政策，国际化政策，粮油产品的安全化、卫生化、便捷化、绿色化政策，等等。其特点是号召性，即政府提出目标、方向，希望相关的行为主体按照这样的目标和方向去发展，但是政府并不给予补偿或惩罚。
(三)我国粮油工业发展进程中政府行为的优化
根据市场经济条件下政府行为的一般理论，在我国的粮油工业管理上，政府应当把握好以几个方面的问题：
第一，在市场经济条件下，政府不能直接干预粮油工业企业的微观生产活动，不能以各种理由回到计划经济时代的管理模式。这是社会主义市场经济的基本要求，也是粮油工业健康发展的保证。
第二，粮油市场放开与粮油工业开放并不是不要政府的调节和管制。粮油工业作为牵涉到千家万户食物需求的行业，不仅存在这食物供给的安全问题，而且存在着食物消费的安全问题，同时，由于相对于其他行业而言，粮油工业属于弱质产业，所以政府必须对粮油工业进行必要的扶持，以便其在激烈的国际竞争中国得应有的发展。
第三，政府对粮油工业的调节与支持必须是符合市场经济条件下政府行为规范的政策和手段。既要注意到行业内企业间的政策公平，又要体突出重点，引导粮油工业重点领域的健康发展。(作者：周丽萍单位：南京财经大学）
