转基因食品是转基因生物的产品或者加工品。作为转基因食品来源的转基因农作物是目前生物技术中发展最为快速的领域，转基因食品的产业化也成为当前科技界讨论的热门话题。与此同时，安全风险防范机制的缺失却成为阻碍转基因食品产业化的主要原因，一方面导致公众对转基因食品的不信任甚至恐惧，另一方面也导致我国转基因食品出口的难度增大。因此，开展相关研究并促进制度完善具有很强的现实意义。
1 转基因食品产业化安全风险防范的必要性
转基因食品及其产业化存在潜在安全风险是不争的事实，不加控制的转基因食品技术对人类社会及自然环境的危害也是显而易见的。概括地说：第一、转基因食品对人类健康的影响。转基因食品对人类健康的影响表现在过敏反应、毒性反应及其它变态反应等方面。作为传统食品的动植物都是经过人类长期自然选择的结果，与人的生理机能是相互协调的。而作为新事物的转基因食品并没有经过这样的长期选择过程，某些人群对一些转基因食品存在过敏反应甚至毒性反应是完全可能的。2001年7月联合国食品法典委员会制定了评估转基因生物是否符合健康标准的首批原则。该原则将转基因食品“引起变态反应能力”作为主要项目之一。此外，目前的转基因技术中常常会植入具有抗药性的基因，例如抗除草剂基因、耐抗生素基因，这些基因的植入还可能会导致人类对某些药物产生耐药性。第二、转基因生物技术对目标物种进化的影响。与自然生物相比，转基因生物具有更强的竞争性，加之具有很好的的经济效益，长期下去就会取代原有的自然生物，导致该物种其他品种的灭绝。而物种的多样性是减少物种遭受疾病侵袭的重要方式。缺乏了物种多样性，当转基因品种的生物由于某种原因而灭绝时将可能导致该物种绝迹。第三、转基因生物对生态环境的影响。生态系统是一个经过生存竞争而形成的一个稳定的动态系统，如果不严格控制转基因生物在自然界中生长、繁殖，则可能会危害到其他物种的生存。例如，转基因生物中被人为植入的基因与其他物种基因杂交产生“疯长”的物种，从而破坏生态平衡。此外，转基因生物还可能引发害虫、野草等生物体对药物产生耐药性，从而进一步破坏生态平衡。
基于这些共知的原因，人类在发展转基因食品产业的同时，必须保持着较审慎的态度，以保证转基因技术不至于危害人类与自然的和谐。当前，我国的转基因食品技术还主要停留在实验室阶段，因此安全风险问题尚没有凸现出来。在没有良好的防范措施的背景下，随着转基因食品的大规模产业化，转基因生物对人类和自然环境的影响将会极大地增强，安全风险问题也一定会出现“井喷”现象。
科学界的许多人士认为转基因食品及其产业化是安全的。但科学家们眼中的“安全”实际上有一个预设的前提：人类对转基因食品产业化各环节的安全风险有能力予以控制。科学家们可能没有考虑到普通农业生产者的技术能力及其主观自觉性问题。即使在技术层面已经获得了良好的控制措施，但如果没有有效的法律机制，不排除某些农作物的生产者为了节约成本而对安全风险置之不理。因此，及时而可靠的风险防范机制不可或缺。
2 我国既有转基因食品产业风险防范制度简析
我国上世纪80年代开始农业转基因工程研究。国家为了保证转基因技术的发展，在90年代初就开始了相关的立法工作。1990年国家卫生部制定并颁布的《新资源食品卫生管理办法》已经包含了对转基因食品管理的内容。1993年国家科委颁布了《基因工程安全管理办法》，1996年农业部颁布了《农业生物基因工程安全管理实施办法》。其后，2002年国务院颁布了转基因食品产业的第一部行政法规—— 《农业转基因生物安全管理条例》，农业部同一年出台了一系列配套规章：《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物标识管理办法》等等，卫生部2002年也颁布了《转基因食品卫生管理办法》。此外，2OOO年国家环保总局联合8个相关部门共同制定了《中国国家生物安全框架》，2002年8月我国正式加入了联合国《卡塔赫纳生物安全议定书》。目前，我国已经形成了以国际条约、行政法规、部门规章为主体的转基因食品产业的管理法律体系。
我国在转基因食品技术领域确立的既有制度主要有：安全性评价制度。对转基因食品生产经营活动进行安全性评价是国际社会的一致做法。“经济合作与发展组织”(OECD)也颁布了评估转基因食品安全性的指南。农业部2002年专门制定了《农业转基因生物安全评价管理办法》。《转基因食品管理办法》第7条规定：“卫生部建立转基因食品食用安全性和营养质量评价制度。”市场准入制度。转基因食品卫生管办法第3条观定：“转基因食品作为一种新资源食品，须经卫生部审查批准方可生产或者进口”，该《办法》还专列一章规定了申报和批准的程序。标识制度《转基因食品管理办法》第16条规定，食品产品中含有基因修饰有机体或和表达产物的、转基因食品来自潜在致敏食物的都应当依法作出相应标注。生产监管制度。《转基因食品管理办法》第20条规定：“卫生部对转基因食品的生产经营性组织定期或者不定期监督抽查，并向社会公布监督检查结果。”《农业转基因生物安全评价管理办法》对转基因生物的科学研究及生产安全的监督问题也予以了规定。
当前我国已经初步确立了转基因食品风险防范的框架性法律体系。但总体上讲，这些制度还存在诸多缺陷，尚不能满足实际需要。究其原因在于：其一、转基因食品产业是个不断发展的新事物，对生产实践的总结需要一个过程。而立法必须以相应的实践需要为依据。其二、转基因食品监管建立在食品安全监管的一般体制上，我国食品安全立法整体上的滞后直接导致了转基因食品安全监管制度上的某些缺陷。
3 我国转基因食品产业风险防范制度缺陷及其完善
3.1 应当确立全程跟踪的制度
“从农田到餐桌”是食品安全监管领域公认的基本模式。据悉，为了保证北京2008年奥运会食品安全的需要，近期国家对运动员专用食品均采用了条形码全程跟踪技术。一旦发生食品安全问题可以一查到底。对传统食品的监管尚且如此，转基因食品产业更应当确立全程跟踪制度。然而，我国对转基因食品安全的管理主要还是采用由主管部门对食品生产经营进行过程式的监管，并未确立追溯制度。没有良好的跟踪技术和制度，一方面导致主管部门的监管流于形式，另一方面在发生转基因食品侵权事件时也不利于消费者及时主张权利并获得赔偿。
就既有监管制度而言，也还没有形成“无缝”式全程监管制度。无论是在转基因食品产业的科研、生产、经营监管流程上，还是在食品营养安全、卫生安全、环境安全等监管内容上都是如此。承担转基因食品产业监管职能的部门主要是农业部门和卫生行政部门，监管制度的法律渊源主要是《农业转基因生物安全管理条例》、农业部的配套规章以及卫生部的《转基因食品管理办法》纵观这些法律可以看出：《农业转基因生物安全条例》主要涉及转基因生物的环境安全性，并没有涉及转基因食品的营养和卫生安全；而《转基因食品管理办法》也没有将转基因食品经营中对环境的影响列为管理范围。而且卫生行政部门的监管从转基因生物成其为食品后才开始启动程序，并不涉及转基因食品前体(转基因农作物等)的营养和卫生安全的监管。但事实上，对转基因食品产业链而言，生产安全、营养安全与卫生安全三者处于同等重要的地位，无论是食品前体的转基因生物的生产加工活动，还是转基因食品的深加工过程，都应当对三个方面的因素予以监管和考察。笔者以为，从转基因食品安全监管的实际需要出发，应当形成农业部门、卫生部门和环保部门通力协作的制度体系，并将转基因食品的营养安全、卫生安全和环境安全作为监管的基本内容。此外，正如其他学者所认为的一样，在“多头管理”的背景下，农业部门、环保部门以及卫生行政部门等部门之间以及各自内部上下级机构之间分工协调机制也是应当予以重视的。
3.2 应当完善转基因食品监管技术规范和标准
任何一部法律的可操作性都是至关重要的，科技管理领域的法律更是如此。全程跟踪的宏观监管制度有赖于微观技术规范和标准的具体化。在朱燕翎诉“雀巢”公司转基因产品知情权纠纷中，上海农科院对同一检测对象(雀巢巧伴伴)进行检测时，由于检测方法的不同得出了截然不同的结论。该案例一方面说明，技术规范和标准对监管效果的直接影响，另一方面也说明目前我国转基因食品及其生产经营活动的相关规范及标准还很不完善。就转基因食品产业而言，不仅是转基因食品本身，转基因食品产业化中的科研、生产、经营各环节的任何中间体或其他物质(副产品、废料等)都应当有相应的检测方法和标准，否则，即使有所谓的全程监管制度也不可能取得立法者期望的效果，只能驻足于纸上谈兵。
3.3 必须进一步完善转基因食品安全性评价制度
《农业转基因生物安全评价管理办法》和《转基因食品管理办法》都确立了转基因食品安全评价制度。与发达国家相似，我国的转基因食品安全性评价制度在评价标准和要求上毫不逊色。但笔者以为，这项制度仍有进一步完善之必要：第一、确立转基因食品安全性分级评价制度。转基因食品安全评价的方式和标准应当与该转基因食品及其前体生物的风险大小相适应。不区分风险大小而机械地执行统一的安全性评价方式和标准，既不利于转基因食品科技及时转化为生产力也不利于安全风险的防范。对风险小的转基因食品而言，设置过高的评价标准势必限制了该转基因物种产业化的正常发展，相反对风险较大的转基因食品执行较低的评价标准则会留下安全隐患。针对各风险层次的转基因食品设立分等级的安全性评价制度是解决这一矛盾的有效途径。第二、完善转基因食品安全性重新评价制度。根据《转基因食品卫生管理办法》第19条规定，出现下列情况的转基因食品应当进行安全性重新评价：对转基因食品食用安全性和营养质量的科学认识发生改变的；转基因食品食用安全性和营养质量受到置疑的；其他原因需要重新评价的。但国家尚没有配套性规定出台，许多实际问题无法解决。例如，安全性和营养质量置疑的提起主体是谁?对置疑的科学性由谁来判断？对转基因食品安全性和营养质量的科学认识发生改变的判断依据何在？重新评价的程序如何操作？上述这些问题都需要及时完善。
3.4 应当建立转基因食品安全应急处理制度
《生物多样性公约》及《卡塔赫纳生物安全议定书》对生物安全事故的应急处理均有专门规定。根据《生物多样性公约》第14条“影响评估和尽量减少不利影响”的规定，如遇缔约国“管辖或控制下起源的危险即将或严重危及或损害其他国家管辖的地区内或国家管辖地区范围以外的生物多样性的情况，应立即将此种危险或损害通知可能受影响的国家，并采取行动预防或尽量减轻这种危险或损害”；“促进做出国家紧急应变安排，以处理大自然或其他原因引起即将严重危及生物多样性的活动或事件”；“缔约国会议应根据所作的研究，审查生物多样性所受损害的责任和补救问题，包括恢复和赔偿，除非这种责任纯属内部事务”。《卡塔赫纳生物安全议定书》第17条“无意中造成的越境转移和应急措施”也有类似规定。可见，应急处理制度在生物安全事件处理中是一项必不可少的措施。正如上文的分析，转基因食品产业的生物安全风险客观存在，没有全面的事故应急处理措施对产业发展的危害是可以想象的。但事实上，我国目前仍没有建立这项制度，甚至连一些原则性的规定都还没有。有学者建议，我国应当围绕应急预案机制、肇事者和主管部门的应急义务及法律责任等问题及时构建安全事故应急处理制度。
3.5 完善法律责任体系
完备的法律责任体系是转基因食品安全法律制度发挥其应有规范作用的基本条件。完备的法律责任体系至少包含着以下三个方面的要求：所有的违法行为都能得到惩戒；惩戒措施与违法行为的危害性相当；有关法律责任的规定相对集中，方便执法。目前，我国关于危害转基因食品安全法律责任的规定主要集中在《农业转基因生物安全管理条例》之中。卫生部限于其立法权限，在《转基因食品卫生管理办法》只有一些简单规定，处罚措施也仅限于“通报批评”、“收回检验资格”等方式。如此的分级立法模式导致责任体系中的诸多盲区：《转基因食品卫生管理办法》并没有指引食品卫生执法者在执法活动中适用《农业转基因生物安全管理条例》的相关法律责任。事实上，转基因食品无非是转基因农业生物的深加工产品，作为上位法的《农业转基因生物安全管理条例》也将转基生物的加工、经营列入了监管范围。显然，对转基因食品的生产经营完全可以适用该条例。《条例》第4条也规定，县级以上人民政府卫生行政部门负责转基因食品卫生安全的监督管理工作，因此卫生行政部门同样有权适用该条例。可惜，《转基因食品卫生管理办法》并没有作相关说明，只是规定有关法律责任“按照《食品卫生法》及有关规定执行”。众所周知，《食品卫生法》并没有转基因食品的任何规定。《农业转基因生物安全管理条例》并非针对转基因食品而立法，因此对转基因食品中特有的营养和卫生安全问题未作规定。上述缺陷导致环境安全性良好但具有卫生或营养危险性的转基因食品难以得到控制。笔者相信，法律责任体系中的漏洞远不止上述两点，在转基因产业发展的过程中将会不断的暴露出来。笔者以为，应当利用修订食品卫生法的有利时机，在《农业转基因生物安全管理条例》基础上对转基因食品风险防范法律责任问题作出前瞻性的规定。
