主讲人 浙江大学东南土地管理学院院长 吴次芳
当前，全国很多地方正在积极探索农村土地产权制度改革，积累了不少有意义的经验。在不断探索和创新的过程中，我们必须充分重视降低管理和交易成本，全面提高改革绩效。在我国现阶段，土地政策是平衡农民、国家和现代化的一种重要工具，土地产权制度改革必须寻找多方可以接受而且科学、公正、合理的平衡点。
这种改革，不能只从法学和经济学角度研究，还必须从政治学和社会学角度分析，更需要在田野工作的基础上，从文化人类学或人类生态学的基本立场和属性进行考察和探究。
前不久，在第十九期国土资源管理市长专题研究班上，浙江大学东南土地管理学院院长吴次芳教授作了专题报告，详细分析了我国农村土地产权制度的改革思路与方案，本期大课堂将其精华部分展现给大家，谨供参考交流。
问：如何认识我国土地产权制度的基本性质及其改革？
答：我国的土地产权制度首先是一种政治制度安排，其次是一种社会组织制度安排，再其次才是一种财产法律制度。维护土地产权的公有性质是我国政体的要求，改革必须考虑社会基础的影响，还需要考虑是否符合社会传统的习惯或风俗，以减少制度变迁的成本，促进产权改革的稳定，提高产权改革的绩效；现有土地产权制度改革在法律制度上已经具备了进一步改革的基础。
我国这种政治制度、社会组织制度和财产法律制度“三结合”的土地产权制度，既是优势也是弊端。产权制度隶属于政治制度，使得名义上的公有形式与市场经济中对私有产权形式的需求经常发生矛盾，不利于资源的有效配置。比如地方政府对集体土地产权的漠视，只注重城市快速扩张和工业园区大规模推进，造成农村土地大量损失。这既不利于耕地保护，也不利于失地农民的权益保障，还会影响粮食安全和社会稳定。
问：我国农村土地产权制度改革的目标是什么？
答：结合我国的社会发展阶段和国情，农村土地产权制度的改革必须满足三方面要求。
社会目标——改革路径的选择与方案的推进，都应该有利于促进人的发展与和谐社会的建立。农村土地产权制度改革的主要目标不仅是要使土地这一重要的生产要素真正流动起来，完成要素市场化的过程，更重要的是要把农民从土地的束缚中解放出来，这才是农村土地产权制度改革的真正社会内涵。
经济目标——有利于提高资源的配置效率，提高农地的效益和保障农民的权益。从欧美经验和产权经济学的角度看，要提高资源配置效率，必须明晰土地产权，但也应该充分看到市场的缺陷。国内外经验证明，政府主导经济社会发展不仅可能而且有动机提供更快的发展速度。因此，农村土地产权制度改革应该把提高农民收益和资源配置效率作为判断标准。
环境目标——有利于提高农地非农化的内在限制能力。我国的基本国情是人均耕地少，而现阶段又正处于城市化和工业化的快速发展阶段，建设占用耕地是社会发展所必需的。因此，我国基本的土地问题就是实现农用地与非农用地的平衡。农村土地产权制度改革，应该形成有利于保护耕地的利益驱动机制，提高农地非农化的内在限制能力，以确保社会的稳定和生态安全。
问：当前关于农村土地产权制度改革都有哪些思路和主张？
答：目前，关于农村土地产权制度改革主要有五种思路和主张：第一种是土地国有制；第二种是土地集体所有制，包括按份共有制、股份合作制、强化承包或承包权永久化、集体所有制下的自由式；第三种是土地私有制，包括土地私有、自耕农所有制、有限私有制、农村土地家庭财产权或土地家庭所有制；第四种是两级或复合土地产权制，包括国有与集体所有制、集体与私人所有制、国家与个人所有制；第五种是多级土地所有制。如何在社会价值高度分化的环境下，合理选择农村土地产权制度改革方案，似乎是一个“公说公有理，婆说婆有理”的命题。
根据我国国情，我们应当充分认识和兼顾土地资源的不同属性，并在国家、地方各级政府、企业、社团、社区、集体经济组织和农户个人等不同利益主体之间寻找平衡点，推行渐进式的改革，改革方案应该符合以下基本点：尊重国家政体和政治现实，实行土地公有制；尊重地区差异和多样性，尊重农民的自主选择；尊重社会发展的规律和趋势，尊重整体推进和平衡发展的内在逻辑。
第一节：基本判断与评价
我国现阶段农村土地产权制度总体上是适应国情要求的，30年改革开放的成就证明现阶段的土地产权制度是比较有效率和有生命力的。农村土地产权制度的变迁，对经济发展作出了积极贡献，产权的经济绩效非常明显，这已经被大量的研究所证实。与此同时，我国农村土地产权制度的每一次变化，都对社会发展起到一定的激励作用。
制度优势：
为农民提供基本生存保障，缓冲经济波动的影响并促进经济转型发展
现阶段农村土地产权制度的优势主要体现在：第一，集体土地产权为农民提供了基本的生存保障。因为集体土地不能买卖，农民就永远不会成为失地的无产者（除非被政府征收），永远都会有一份来自土地上的收入。第二，对经济波动的影响起到了很好的“蓄水池”和“缓冲器”作用。最直接的证据就是始于去年的金融危机，因为集体土地产权的保障，上亿农民工在无法找到工作的时候，可以返乡务农而不至于滞留城市，有效缓解了城市的就业压力。第三，农村土地产权制度促进了我国经济转型发展的成功。我国经济转型发展的成功，主要体现在现阶段经济的快速增长，以及工业化和城市化进程的快速推进。城市土地经营是现阶段经济发展资本原始积累的主要来源，农村集体土地所有制则为城市土地经营奠定了制度上的可行性。土地属于集体所有，没有明晰的产权主体，便于政府为了发展城市和工业而进行土地征收。同时，在征收过程中补偿的价格由政府确定，降低了工业化和城市化的成本。而土地出让后巨大的增值收益，成为地方政府财政收入的主要来源，为城市经济发展和基础设施建设提供了重要的财政支撑。
理论难点：
既要坚持土地公有制又要明晰土地产权，正确对待城乡土地制度的“二元”结构
改革我国农村土地产权制度的理论难点主要包括：
坚持土地公有制与明晰土地产权是有待破解的一对基本矛盾。试图保持实体性的土地公有制，与社会进步所必需的土地他物权制度体系难以协调。应该承认这样一个事实：实体性土地公有制的核心价值追求与市场机制的价值取向是矛盾对立的。
土地公有制的核心价值追求是以“既是你的，也是我的，从而是大家的”所有制形式，赋予社会成员通过劳动获取收益的平等机会。而市场主体持有可以交易的清晰产权是市场产生、存续的前提，培育、建设和发展土地市场一项不可回避的基础工作就是界定和明晰公有土地产权，探索法人、公民等各类经济活动主体支配和处分公有土地的机制、途径和方式。既要坚持土地公有制，又必须明晰土地产权，是贯穿于我国土地市场成长和发展各方面、全时程的基本矛盾，也是农村土地产权制度建设的重大难题。
在社会价值高度分化的环境下，如何合理选择农村土地产权制度改革方案。改革开放以来，我国以政治分层为主要特色的社会分层结构逐步为政治、经济、文化和技术分层并立的多元社会分层结构所代替，社会阶层分化已成为当前社会结构变化中的显著特征之一。相对于计划经济体制下简单化的“社会共同目标”，在当前的市场经济条件下变得十分难以界定。而且在各个阶层和社会群体的利益差距变大的时候，确定社会共同目标或提取公共利益也变得十分困难。更为严重的是，在某些情况下，如果没有认识到价值判断、价值取向和价值定位是制度创新的前提，制度创新甚至可能片面地以某些社会阶层利益为价值基准，成为特定阶层或利益群体谋取“增长剩余的分配份额”的行政工具。“增长剩余的分配份额”是指：土地增值产生了增长剩余，在特定时间空间下增长剩余的总量是确定的，总剩余在各个阶层之间的分配比例。很显然，价值定位不相同，必然会影响管理者对总剩余在各个阶层的分配比例。
如何解决城乡土地制度的“二元”结构问题。如果简单地打破城乡土地的“二元”结构，允许农村土地直接进入城市土地市场，又将导致一系列新问题。如“村村大发展、村村像城镇”可能成为全国性的问题，其负面影响可能表现在：城市无序式空间扩张和蔓延式发展，导致巨大的基础设施浪费和土地利用之间的负面外部效应；耕地保护、生态和环境建设将越来越困难；房地产市场泡沫及其风险可能会超出预想的规模，国家宏观经济调控的难度将加大。这些代价可能会超过目前城乡土地市场分割所产生的问题。此外，从国际发展趋势看，总体上是国家对私有土地干预越来越多，土地的公权力不断得到强化。但目前国内对私人产权的完全维护似乎已成为主流观点，一些地方以维护农民利益为旗帜，认为应将农村土地人格化后进入城市土地市场。可见，如何解决城乡土地的“二元”结构问题，处于“理还乱”的状态。
处理好土地公共权力与集体土地物权之间的关系。目前一个不可回避的基本现实是：地方政府以发展为第一要务，政府必须直接抓经济建设。但是，在三大生产要素中，资本和劳动力已经基本实现市场化，地方政府手上唯一拥有的资源主要是土地。许多地方来自土地的收益可占到地方财政收入的1/2或更多，从地方政府的角度看，掌控土地资源的公共权力一旦失去，政府的发展事务也可能因此失去载体和基础，更加进一步造成地方政府责、权、利的结构失衡，会直接影响城市化和工业化的进程。
第二节：改革思路与基本战略
制度比人治更有效，因为制度规范了人们共同遵守的行为准则，能克服信息不对称和人脑的有限信息处理能力，以及所有行为人都有追求自身利益最大化和机会主义倾向的弊端。
基本战略：
摸着石头过河，放弃承担事后成本的风险，推进渐进式改革，降低相对稳妥的事前成本
“摸着石头过河”还是“休克疗法”？
前苏联解体后，东欧国家大多采用的是“休克疗法”，一夜之间从社会主义公有制转变为资本主义私有制。而中国的改革开放，步伐似乎更谨慎一些，采用的是“摸着石头过河”的战略。目前，“休克疗法”的效果还没有显现出来，绝大多数的东欧国家经济一直处于停滞或者负增长的境地。而中国的改革开放，30年来表现出更佳的优越性，经济一直以10%左右的速度增长。这已经吸引国际学者和政治家开始对产权在发展中的作用进行新的审视。
事前成本和事后成本如何权衡？
“阵痛”还是“缓痛”，这其实是一个制度改革的战略选择问题，关系到决策者对制度改革事前和事后成本的预期及权衡。制度的主要特点有两个：一个是永远没有完美的制度，另一个是决策者永远无法准确预知制度的实施效果，也就是制度的不确定性。前者要求决策者必须不断纠正和弥补不完美带来的问题，而后者也要求决策者必须要在决策前作出一个权衡，即是否准备好接受制度失败带来的挑战。因此，大多数国家都在采用一种渐进式地、不断纠错的方式来制定和改革制度及政策。
渐进式地纠错需要投入事前成本，既包括物质成本，也包括忍受成本，这些成本都是可以估计和把握的，同时也是政策制定者能够接受的。而事后成本，也就是制度实施后造成的负面影响，比如经济的、社会的、环境的影响，是无法把握的，尤其是社会和环境的负面影响，可能造成国家政权和经济社会的动荡。这种潜在的、巨大的事后成本，使得大多数决策者放弃了承担事后成本的风险，转而选择承担相对稳妥的事前成本。通过对事前成本的投入，比如通过各种地方性的实验、通过逐步解决和协调各方的利益，来尽可能地消除制度的不确定性，进而降低事后成本。
怎样降低事前成本？
既然选择了承担更多的事前成本，但同样也应该把事前成本控制在一定的范围内。采用“由下而上”式的地方性实验，将优于“由上而下”式的精英式决策。另外，根据实际情况，采用“多中心”的治理结构，也是降低事前成本的一个重要方法。因为，制度的制定和实施还面临一个问题：信息不对称。如何让政策制定者能够根据不同地方的自然和经济社会差异来制定因地制宜的政策，同时保障地方执行的监督和管理问题，一个“由下而上”的策略是最适宜的。采用“多中心”的监管模式，也可以节省大量的事前成本。
我国目前对土地产权的渐进式改革，正是采用了这种策略。通过不断地对产权制度的事后评价，比如农地承包权的“长久化”、使用权的“物权化”倾向等，来及时纠正和弥补事前所未能考虑的缺陷，为形成适合当前经济社会需要的土地产权制度服务。当然，可以肯定的是，这种纠错的策略是个持续不断的过程，因为自然禀赋和社会经济条件是一个不断变化的过程。
理念转换：
推进“自下而上”的“需求型”制度改革，建立起与法律制度配套的实施机制
现阶段的土地制度多属于“从上往下”的“供给型”，这其实不符合我国目前复杂的社会经济发展需要。国际经验表明，发达国家土地制度大都是地方性的制度，国家只是通过对产权、土地公共利益的界定与保护，以及基础设施投资来引导土地开发利用，而具体的土地制度则具有很强的区域性和地方性。在规划编制、土地交易、土地信贷、土地开发等方面都赋予地方政府更大的灵活性，使得地方政府能够按照资源禀赋、人口分布和经济发展水平的地区差异，来设计相应的制度。
所以，对于农村土地产权制度改革来说，将现有的“供给型”转变为“需求型”，是一项制度设计理念转变和创新。“需求型”指的就是“从下往上”式的制度建立和反馈机制。要深入农村和农民，了解农民到底需要哪些制度和政策。这有利于根据区域社会经济发展不同水平和不同的地域文化形成因地制宜的农村土地产权制度。农村土地产权制度改革，需要广泛而深刻的公众参与。
人们判断一项制度是否有效，更主要的是看这项制度的实施机制是否健全。农村土地产权制度改革需要由分配制度、实施制度和维护制度三重框架构成。这三类制度还需要配套的十类机制：包括农地的初始分配机制、再分配机制、动态调整机制、监控机制、激励机制、惩罚机制、信息机制、利益整合机制、保障机制和协调配套机制。未来农村土地产权制度改革需要从这十类机制着手，均衡推进各方面的制度建设，不断使各类机制相互适应和相互匹配。
第三节：改革路径与推进方案
制度推行必须因地制宜，同样的制度模式在不同地区可能会有完全不同的结果。在探讨制度创新或改革时，学习和掌握人的若干行为规则，对于细化制度创新内容，拟定制度实施规则，设计制度保障政策，都可能是必需和重要的。
路径选择：
建设他物权制度，使之与土地产权制度深度结合，发展土地公有制条件下的多种实现形式
由于我国特殊的国情以及人地关系紧张，现实中农地承担的社会保障功能重于生产性功能，由此加大了农村土地产权制度改革引发的社会风险。在现阶段，为农民提供长期而有保障的基本公共服务，改变城乡“二元”的基本公共服务制度，推进城乡基本公共服务均等化应该是统筹城乡发展的重中之重，也是农村土地产权制度重大改革的基础和前提条件。
未来很长一段时间内农村土地产权制度改革的路径选择应当是：通过他物权制度建设，促进土地产权制度与其他物权制度的深度结合，积极促进和发展土地公有制条件下的多种实现形式。具体路径是使土地他物权彻底物权化，推进他物权优位化。即细化用益物权的权能，保障担保物权的经济效用，农民充分享有他物权。在农村土地产权制度改革深化和向更高形态发展的过程中，积极发展衍生地权工具，以及与衍生地权工具关联的产权交易。
方案推进：
在多种利益间寻求平衡点，允许地方制度创新并对创新进行保护和完善
农村土地产权制度改革的方案推进，应当充分认识和兼顾土地资源的不同属性，并在国家、地方各级政府、企业、社团、社区、集体经济组织和农户个人等不同利益主体之间寻找平衡点。现实的农村土地产权制度改革推进方案，应该符合以下基本点：
尊重国家政体和政治现实。我国实行土地公有制，土地私有化在目前及可预见的相当长一段时期内仍然不具备社会条件。
尊重地区差异和多样性。我国不同地区的经济发展水平不同，社会文化基础不同，对农业的依赖程度也不同，因而各地对土地制度的需求有很大差异。这些差异不仅存在东、中、西部之间，也存在同一个地区的近郊和远郊之间。例如，在欠发达地区，农民对土地的平均地权和集体土地制度下的社会保障职能有着更强烈的要求；在东南沿海发达地区，农业已不再是主要收入，有大量的工业岗位可以就业，农户需要土地规模化经营，以便形成规模收益。
尊重农民的自主选择。正如著名经济学大师哈耶克反复强调的，人是有限理性的，信息是不完全的，没有一个人比当事人更加清楚自己的处境。推进农村土地产权制度改革，要给予农民充分的自主选择权，因为只有他们才了解自己的处境。曾经推行的两田制的失败，也证明了尊重农民选择的必要性。
尊重社会发展的规律和趋势。解决“三农”问题，着力点应该放在如何快速平稳的推进工业化和城镇化，这是社会发展的内在规律和基本趋势。从总体上看，现行的农村土地产权制度基本适应现阶段社会发展的内在要求。改进的方案，主要是在城市化和工业化过程中尽量减少或消除对农村土地农转非过程中收益的侵占，并在这些地区对产权进行更加清晰的界定，强化实施制度和保障制度建设。
尊重整体推进和平衡发展的内在逻辑。土地作为基本的生产要素之一，土地制度改革对经济社会发展具有根基性的影响，特别需要其他配套制度的整体推进和平衡发展。如实现充分而有保障的土地使用权要与城乡基本公共服务均等化相结合，推进土地流转要与社会保障制度建设相结合，完善土地的用益物权和担保物权要与立法制度和金融制度建设相结合等等。
现阶段，我国无论是政治结构，经济发展模式，社会文化基础，公民价值取向，还是伦理或哲学思想都处于转型期。在这种情况下，培育农村土地产权制度改革的条件和机制才是重中之重。地方政府或农民为了获取更多的利益在实践中创造的制度安排有助于弥补现行制度的许多弊端。当然，在制度创新过程中，值得引起重视的是，各级政府应在维持社会公平、公正的基础上追求社会财富最大化，允许和保护制度创新；提高农民保护产权的能力，降低农民保护土地产权的成本，特别是要提高农民的谈判能力。因此，按照目标与政策相配套、“道”与“理”相结合、多方利益相平衡的逻辑，允许地方制度创新并对创新进行保护和完善才是现阶段最有意义的制度改革推进方案。
