关键词：农民工，就业，收入，就业制度
一、 进城农民工最关心的问题是收入增长
据2010年国务院发展研究中心课题组对7省市6232名农民工的调查，农民工不满意的方面，首先是收入水平，其次是居住、社会保险，再次是医疗、子女教育、培训等。农民工最希望政府做什么？首先是提高最低工资水平，在做出回答的农民工中占66.3%；其次是改善社会保险、提供保障住房，分别占36.3%和29.9%；再次是改善医疗条件、工作环境、子女教育等。农民工不满意和期望解决的问题，居于首位的都是收入问题，前3项中2项是劳动权益问题。改善收入分配、社会保险和劳动条件已成为农民工关注的一个焦点。
同期共青团中央组织各省进行的调查，也印证了新生代农民工对劳动收入问题的突出关注。他们的调查进一步表明，劳动收入问题主要是：农民工工资相对于城镇职工偏低，且工资以外的收入很少；相对于劳动强度、超长劳动时间来说收入偏低；相对于企业盈利与发展，农民工收入偏低；相对于城市物价和生活成本上升，收入偏低；相对于在城镇的生存发展需要，收入缺乏保障。劳动收入问题反映了农民工对收入提高、生活改善的共同期待。综上所述，农民工收入问题涉及作为收入之源的就业、劳动用工方式、劳资关系、二元体制等多种因素，而收入分配、劳动权益和是否形成平等就业制度是实质内容。在融入城市的进程中，一份有保障的职业和获得合理劳动报酬、有稳定的收入，是农民工最基本的需要。
二、 农民工转移就业、平等就业及收入增长面临的问题及原因
当前我国农村劳动力向非农产业和城镇的转移已取得巨大成效，但也面临需深入解决的问题。一是农村48%的从业人员已转移到非农产业，农民工成为城镇非农产业和常住人口的重要组成部分，但我国仍处于农村人口比重大、区域和城乡差距大，就业压力大与结构性短缺并存的时期，农村富余劳动力转移就业还要继续，面对结构调整、发展方式转变，进城农民工仍有个稳定就业问题。二是适应农民工进城，国家不断调整政策、推进改革，取消进城就业限制，按照以人为本、公平对待原则，推进权益维护、公共服务和培训，已建立起较完整的政策体系，但城乡二元体制仍影响农民工获得平等劳动待遇。形成平等就业制度，实现有尊严的劳动和收入不断增长，仍存在诸多需要解决的问题。
（一）城镇就业市场已普遍对农民工开放，但对农民工转移就业和扶持中小企业发展的政策仍不够健全
一是农民工主要就业于城市，但有些城市往往仅考虑本地户籍人口的就业，外来农民工只是从经济发展需要角度间接考虑的因素。农民进城就业仍存在城市某些工作岗位只招用本地户口人员的限制。一些地方推进产业结构升级很少考虑农民工的就业，或为发展国际化都市，提出要把已就业的所谓“低素质”的农民工挤出去。二是农民工主要就业于中小企业、民营企业、劳动密集型产业，这方面的发展支持政策仍显薄弱。国家出台了支持中小企业的金融政策，而相关金融组织结构、信贷制度上的问题还有待解决。面对产业的地区转移，一些地区只是想承接高新技术产业，如何支持劳动密集产业向县域转移，更有一些问题要解决。三是不发达地区农村中年为主的富余劳动力就业，有赖于县域小城镇的产业发展、农民及回乡农民工创业，相关支持政策仍需完善。四是就业服务不适应农民工的需要。就业服务信息化程度低，乡镇就业服务十分薄弱，相关政策和用工信息难以及时传递到农民手中。城市公共就业服务机构已对农民工免费服务，但沿袭过去以城市居民为主要服务对象的就业服务模式，主要是组织招聘洽谈会或登记介绍，一般等待时间长、花费大，不适应农民工的需求。
（二）农民工劳动权益缺失，距离平等获得劳动报酬尚远
这是当前农民工未能实现平等就业的核心问题。平等就业制度包含三层内容：一是就业市场准入上实现劳动者平等获得就业机会的权利，现已基本实现。二是平等获得劳动报酬的权利，这涉及工资、福利和劳动管理制度，包括工资报酬、劳动保护条件、社会保险，休息休假、节假日补贴等权利。在现实生活中，农民工的这些权利严重缺失，已成为他们关注的一个焦点，也是劳资纠纷、社会冲突集中发生的领域。三是平等就业的延伸层面实现劳动者平等获得公共资源和公共服务的权利。
目前农民工收入偏低，距离平等获得劳动报酬尚远。一是近年因劳动力供求偏紧、政府促进平等就业等因素，农民工工资有了较快增长，但总体上仍然偏低。据国家统计局调查，2009年农民工平均月工资1417元，仅相当于城镇在岗职工平均月工资2435元的58%。农民工普遍劳动时间长，平均每月工作26天，每周工作58.4小时，每月比国家规定多工作84小时，折合10.5个工作日。按此推算，农民工小时工资只相当于城镇职工的43%，同工不同酬的问题明显存在[①有的研究分析，农民工和城镇职工的收入差距，有60%是人力资本差异造成的，有40%是体制差异造成的。但我们进一步分析，人力资本差异，既有城乡人口接受教育的条件差异、培训差异，也有农民工不能定居城镇，加剧流动，不能积累技术和经验的问题。综合起来，体制差异的因素要超过半数。]。多数企业没有形成通过劳资协商确定工资及工资合理增长的机制。二是劳动保护条件差。据计生委2009年流动人口监测报告，60%农业流动人口就业于工作条件差、职业病发生率高和工伤事故频发的低薪、高危行业。超过1/3没有任何安全措施，并缺乏安全教育和职业健康监护。工伤、职业病受害者多是农民工。三是缺乏社会保险。尽管农民工参与城镇社会保险在政策上不存在障碍，但参保率依然不高。据国家统计局调查，2009年雇主或单位为外出农民工缴纳城镇保险的比例分别为养老7.6%、医疗12.2%、工伤21.8%、失业2.3%。在建筑行业该比例仅为养老1.8%、医疗4.4%、工伤15.6%和失业1%。
农民工难以平等获得劳动报酬，既有市场经济下劳资关系不对等，又有城乡二元体制造成农民工与城镇户籍人口不平等的原因。在市场经济下，虽然企业可以自由决定用工和工资数额，工人也可以自由决定接受多少工资和在那个企业劳动，劳资双方是自由平等的关系，但作为有组织和资本实力的企业，特别是较大企业，根本不可能和每一名工人平等地协商工资、工时和劳动条件。在这个意义上，工人处于弱势地位，所决定的工资、劳动条件对企业有利，即决定的工资偏低，降低劳动积极性，对企业和经济发展都会产生消极影响。这种情况被称为市场的失灵。为此，国际上一般采取的措施，是保障劳动者集体交涉和其他集体行动的权利，从制度上加强工人同企业进行交涉时的地位，并对工资、劳动时间和其他劳动条件的标准由法律做出规定，以保护劳动者的权利并维护劳资平等的地位[②参见中国社会科学院工业经济研究所、日本总合研究所编辑《现代日本经济事典》第十三章，中国社会科学出版社、日本总研出版股份公司，1982年10月。]。
我国目前的问题，一是劳资对等关系尚未形成。工资的决定机制受两大因素影响，首先是劳动力的市场供求关系，其次取决于劳动者是否提高组织程度、在维护基本劳动权益上增强同企业集体交涉的平等地位。近年市场劳动力供求偏紧，增强了农民工就业的选择性，推动工资水平上升，但农民工的组织程度、工会维权作用的发挥，还存在较大问题。据国务院发展研究中心课题组对6232名农民工的调查，参加工会的仅占1/4左右，认为工会能够代表工人利益的占46%，但认为工会能够发挥重要作用的仅占9.9%，认为不能代表农民工利益和没有实际用处的占43.6%。由于工会维权作用发挥不够，农民工又受城乡二元体制影响，缺乏城市居民身份和社会保障，不能参与社会管理，处于城市社会的边缘化地位，在劳资关系上，雇主方往往更加处于强势地位，影响了农民工工资水平及劳动条件的改善。
二是政府履行依法保护劳动者权利的职责不到位甚至错位。我国已有维护劳动者权益的法律，但执行情况较差。主要原因是有些城市政府把本地经济GDP增长置于维护劳动者权益之上，依法保护劳动者权利的职责不到位。实行分级负担的财政体制，劳动者基于单位的劳动报酬又往往受到地方政府利益的影响，比如一些地方政府出于短期利益的考虑，默许或纵容雇主不提供法定的劳动保护条件，不给予社会保险等，加大了农民工平等获得劳动报酬权利的困难。
三是有的法规不成熟，影响了农民工劳动权益保障。如现行城镇社会保险的费率标准，对中小企业和农民工来说，缴纳负担较重。据本课题组在武汉市的调查，一个农民工交足各项保险，企业要支付516元/月，个人要支付165.7元/月。农民工实际缴费占到月均工资12%左右，企业成本将增加1.8%～6%，而许多中小企业的利润也就在5%左右，过高的费率影响了企业和农民工参保。
（三）技能培训和职业教育对农民工覆盖面小、效果差
职业培训和教育对农民工就业、成长和整个经济发展都是带根本性的因素。近年农民工技能培训有进展，但总体规模较小，质量较差。六成以上农民工外出前没有参加过技能培训，有些培训对就业帮助不大。进城农民工，特别是新生代农民工，绝大多数期望通过培训学到技能，但得到的培训机会少，或因超时劳动、经济困难，不可能参加培训。农民工技能水平整体偏低，严重影响了他们就业的稳定性和收入增长。
问题主要出在培训教育体制上：一是与农民转移就业和进城农民工的培训需求相比，政府投入偏少。二是技能培训和职业教育体制转变滞后，难以适应市场，没有体现农民工的主体性。沿袭传统的政府主导培训模式，缺乏与市场需求的沟通，农民缺乏选择权。培训管理条块分割，资源分散，导致培训基础设施建设和师资队伍建设比较滞后，培训内容更新缓慢，管理纵向分割影响了产学的横向结合。管办不分，监管存在漏洞，违法乱纪现象屡禁不止，影响了政府投入的效果。公办、民办培训机构规范有序公平竞争的秩序还有待形成。三是受二元体制影响，城市尚未很好将农民工纳入培训服务体系。四是企业作为培训主体，多是对农民工重使用轻培训，或只使用不培训。
三、 完善就业政策、加快构建城乡平等就业制度的建议
根据经济结构和劳动力市场出现的新变化，“十二五”时期要继续促进农村富余劳动力多渠道转移和进城农民工稳定就业，把提升农民工就业技能作为关键，把改善劳资关系和平等获得劳动报酬作为重点，夯实农民工市民化的基础。
（一）继续把扩大农民非农就业放在突出位置，促进进城农民工稳定就业
一是产业、企业发展政策要密切联系积极的就业政策。推进产业结构调整要顾及和满足农村劳动力转移就业和进城农民工稳定就业的现实要求。大力推动高新技术产业、资金密集产业和劳动密集型产业均衡发展，促进传统产业改造创新，稳定和提高就业吸纳能力；积极发展服务业，既加快现代服务业发展，也推动家政等传统服务业的细分和升级，适应不同层次的市场需求，培育就业新的增长点；从中小企业创业发展、经营和技术创新、流通、金融服务、财税制度、协作组织等方面进一步完善法律、政策，为中小企业创造有利的发展环境，促进中小企业与大型骨干企业共同发展，增加就业机会。
二是城镇发展政策要增强对农民工的吸纳能力及保障农民工稳定就业的能力。发展城市群，巩固和扩大农民工就业。加强区域规划的协调作用，通过产业政策引导，促进以大城市为中心，中小城市和小城镇为支撑的城市群发展。加快城市群内基础设施建设，实现资源共享，提高中小城市和小城镇的产业和人口聚集能力、服务水平和居住质量，减轻大城市资源环境过载压力，形成大城市和中小城市、小城镇产业分工协作、人口均衡分布、经济错位发展和社会共同进步的协调发展局面。大中城市特别是中等或中大城市要继续改善农民工的就业环境和条件，提高就业质量，保护农民工自谋职业的积极性，使之成为吸纳农民工的重要场所。大力促进县域经济和小城镇发展，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，加强区域市场建设，发展产业集群，延长农产品加工产业链条，发展旅游服务业，吸纳农村人口就近转移和集中。
三是区域发展政策要促进农村劳动力的多渠道转移。东部沿海地区和大中城市在产业升级过程中要通过大力发展产业集群、延长产业链条和积极发展服务业，稳定和扩大农民工外出务工就业；中西部地区要积极承接沿海产业转移，以政策和服务引导城市资金、技术、人才向县域流动，推进乡镇企业结构调整和产业升级，拓展农村非农就业空间，扶持发展农产品加工、运销、服务，为农民就近转移创造有利条件。在信贷、税收、用地等方面实施优惠措施，扶持农民、返乡农民工创业，以创业促就业。
四是健全人力资源市场和覆盖农民工的公共就业服务，发展城乡一体的就业信息化服务。推进乡镇就业和社会保障基础设施建设，建立农村劳动力资源登记系统，实行城乡统一的就业登记制度，推进城乡就业服务的信息对接和跨地区就业服务的信息对接，鼓励公共就业服务和社会多方服务的合作，加强政府公共就业信息服务对农村劳动力转移就业和合理流动的指导作用。
（二）构建和谐劳资关系和平等就业制度，建立农民工工资合理增长机制
一是加强政府对农民工劳动权益的依法保护。这对保护包括农民工在内的职工权益，对劳资双方、企业发展和全社会都是有益的。各级政府要进一步转变观念，履行依法保护农民工劳动权益的职能。继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况及时提高最低工资标准，使农民工生活水平随经济发展同步改善。加大执法力度，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督，加强安全管理、职业卫生管理和劳动保护，提高处理劳动争议和保护劳动权益效能。
二是健全工会组织，促进劳资集体协商。按照《工会法》完善工会组织，支持农民工加入工会，切实发挥工会维权作用。加快建设企业劳资集体协商，或政府派员参与的三方协商机制，形成规范合理的工资共决、支付保障和正常增长机制，保障包括农民工在内的职工收入与企业效益联动。在集体协商发生劳动争议时，政府主管部门给予调解和仲裁。
三是引导企业建立互利共赢、和谐稳定的新型劳资关系。劳资双方的利益统一于企业发展，又在分配环节存在利益的对立。健全工会，增强工人与资方谈判的平等地位，不是要加强劳资对立，而是以对等促互利，在平等互利基础上构建劳资合作发展的机制。要引导企业特别是雇主，作为处理劳资矛盾的主要方面，树立以人为本的发展理念，尊重员工劳动权益，缔造员工与企业共成长的发展机制。在劳动力供求发生变化，劳动者作为发展的首要能动因素的地位更清晰的情况下，企业应革新劳资关系，把员工作为企业的主体，平等对待农民工，让劳动者实现安全、体面的劳动，在集体协商中获得合理的劳动报酬，增加工龄工资，提供培训成长机会，齐心合力求得企业创新发展。
（三）发展面向全体农民工的职业培训和教育
加强农民工转移就业培训，对农民工全面开展职业培训和教育，是促进就业和提高农民工收入的需要，是企业技术创新和产业升级的需要，也是国家转变发展方式、提高国际竞争力的需要。这种培训教育具有公益性，要加大公共投入。企业和农民工个人的需求千差万别，又要按市场机制进行。一是要把转移就业农民和进城农民工纳入国民培训教育体系，形成政府、企业、劳动者、培训机构共同推进，以市场为导向，以农民工提高就业能力为目标，充分尊重农民工的自主选择权，多方受益，充满活力的教育培训机制。二是以促进转移就业为目标，加大对农村富余劳动力、“两后生”技能培训的投入力度，推行“培训卷”制度，实施订单式培训，培训机构公平竞争，政府购买培训服务，推进培训就业一体化。逐步将培训为主转变到免费职业教育为主。三是城市加大农民工培训教育的公共投入，强化企业培训责任，发挥行业组织的作用，调动农民工参加培训的积极性，让企业培训开发、公共职业培训、跟师学艺培训都得到发展，鼓励农民工经过鉴定获得培训合格证书、职业资格证书，以技能促就业、发展和农民工收入的增长。
