四、关于农田水利建设政策取向的几点建议
针对当前农田水利基本建设中存在的主要问题及其成因，建议从以下几个方面采取政策措施：
（一）把农田水利摆上新农村建设“重中之重”的位置。水利是农业的命脉。水利问题解决不好，农业的“命脉”就不会旺，国家粮食安全和建设社会主义新农村的宏伟目标就难以实现。各级政府应从统筹城乡发展的高度，把关系农业丰歉的农田水利基本建设列入改善民生的大事，摆上新农村建设“重中之重”的位置，建立和完善行政领导责任制，研究和制定对农田水利基本建设的具体扶持政策，并把所取得的成效作为考核各级领导班子政绩的重要内容。水利、计委、扶贫办、农业、财政、监察、供电、交通、国土资源等有关部门应本着“因地制宜、分类指导、突出重点、注重实效”的原则，认真制定农田水利基本建设的总体规划和扶持措施，做到齐抓共管，各尽其能，协调配合，形成合力，共同推进农田水利基本建设的开展。各新闻媒体应充分利用其舆论优势，大力宣传农田水利基本建设在农业以至国民经济发展中的重要作用，在全社会营造一个人人关心和支持农田水利基本建设的大环境，帮助农民尽快从“靠天吃饭”的困境中解脱出来。
（二）建立健全农田水利基本建设投入机制。农田水利基本建设所需的巨额投资，无论靠国家、集体或农民个人的单方面努力都是难以承载和筹集的，必须逐步建立起“政府投入为主导、农民自愿投入为基础、其他社会投入为补充”的多层次、多渠道、多元化的新型农田水利基本建设投入机制。
首先，应进一步加大中央和地方财政对小型农田水利设施建设的投入规模。农村税费改革取消“两工”后，影响最大的是小型农田水利基本建设。2005-2007年，中央财政安排小型农田水利建设补助专项资金分别为3亿元、6亿元和10亿元，虽然补助绝对额逐年有了较大幅度的增长，但总量和基数偏小，仍然难以起到引导的作用。今后应进一步加大投入力度，在资金投向上给予更多的倾斜。各级地方政府应切实承担起农田水利基本建设的主要责任，把农田水利建设资金纳入地方财政预算，逐步形成适度规模。地方财政部门应设立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农民兴修小型农田水利设施给予补助。同时还要整合国家现有的各项农田水利建设资金，加强统筹协调，避免重复安排，着力提高资金使用效率。
其次，应充分发挥财政资金的导向功能。当前及今后相当长一段时期内，在国家财力不足的情况下，必须充分利用财政资金的导向功能，采取财政补贴、低息、定向定额补贴、税收优惠、民办公助、以奖代投等多种方式，引导集体、农民及全社会资金增加对农业基础设施的投入。要积极引入市场机制，激活水市场，努力营造一种社会各界办水利的良好氛围，吸引各方投资，利益共享，多渠道、多层次地增加农村水利基本建设的投入。
第三，应凝聚支农资金合力。在财政扶贫资金、国债资金、小型农田水利补助、以工代赈、农业综合开发资金和水利建设资金等资金的管理方面，要改变过去那种计委管水利、扶贫办也管水利、农业开发等也管水利，资金使用管理严重分散、投资低效的做法，把以上用于农田水利基本建设的资金集中起来捆绑使用，由财政和水利部门集中统一管理，以有效杜绝农水扶持资金管理上的跑、冒、滴、漏，并能够集中力量办大事。
第四，应不断完善“一事一议”筹资投劳制度。要解决好我国农田水利基本建设历史欠账多、筹建任务重、资金缺口大这一历史难题，就必须在不断加大各级财政投入力度的同时，通过“一事一议”制度为农田水利建设筹资投劳。各级政府应首先明确农田水利建设对农民筹资投劳的性质，是属于农业生产成本范畴，农民是直接受益者，只要是在区域范围内农民自愿、公平分摊的原则下确定的，都应视为合理负担，不能与加重农民负担相提并论。但政府部门要严格掌握农民筹资投劳的额度，不能超过当地农民的承受能力。对缺乏经济收入的贫困户，应减免筹资投劳；有劳力但收入较少的农户可减免资金筹集，多安排劳动投入。在“一事一议”具体实施上，应由村民代表提出建设项目，村委会讨论形成意见，交村民大会形成决议并付诸实施。用民主的方式组织农田水利基本建设筹资投劳，把一家一户办不了、办不好的事情变为现实。对通过“一事一议”所筹集的资金，应成立由村民代表参加的村民理财小组进行管理，实行民主管理、账务公开、村民监督，从而确保“一事一议”筹资投劳的透明、民主化管理和有效缓解农田水利建设资金严重不足的压力。
（三）加快推进农村水利管理体制改革。长期以来，农村水利管理体制方面存在的种种缺陷，已成为制约农田水利建设健康运行的关键因素之一，推进农村水利管理体制改革势在必行。
首先，应高度重视农田水利立法工作。通过立法，对农田水利基本建设的地位、作用、性质、投资体制、建设和管理体制、运行方式、中央和各级地方政府事权划分，以及各部门职责分工等作出明确规定，清晰界定政府、农民、社会等方面在农村水利建设与管理中的责、权、利关系，不仅可以促进农田水利建设法制化、规范化和制度化，还可以避免因形势变化、政府换届、个人偏好等原因，影响农田水利建设长期稳定的发展。
其次，应加快推进农田小型水利设施产权制度改革。对目前农村所拥有的农田小型水利设施要明晰所有权，因地制宜，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制进行改革，允许产权流转，吸引社会资金投入，促使农田水利建设管理尽快与市场经济体制相适应。同时，根据《水利工程管理体制改革实施意见》规定，水利管理单位改革后，公益性的运行管理费用由同级财政列支，但由于农田水利工程绝大多数属于县（市）级管理，而县（市）级财政特别是中西部地区大多是吃饭财政，又是农田水利建设任务最繁重的地区，为此，为了确保农田水利工程的全面健康运行，建议中西部贫困地区农田水利工程维护运行经费和职工工资方面的资金缺口主要由中央和省级财政承担。
第三，应积极推进水价改革。水价改革应按照“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则进行，既要保证农民负担合理，又要使水利管理单位有相应收益，扩大发展，从而使水资源的所有权、使用权、分配权、收益权等权利价值得到合理体现，让价格在水资源利用和保护方面起到应有的作用。
第四，应积极引导农民成立用水者协作组织。各级政府和有关部门应把组建农民用水者协会与发展民营水利、改革用水体制、加快农田水利基本建设步伐有机结合起来，并作为农业灌区的主要改革模式，建立和完善由农民用水者协会管理水利设施、护理未级渠系和收取水费的经常性管理制度，着力解决多年以来农田水利管理“主体”缺位和责任、权利、义务界定不清，水资源严重浪费，效率和效益发挥不理想等问题。各级财政、水利部门应通过以奖代补政策的裂变效应，积极引导和扶持农民用水者协会的健康发展，有效运行，让那些因无管理机构、无管理人员、无管理经费而被长期弃用的中小型水库尽快发挥作用。
（四）加强农田水利建设项目基础管理。在农水建设项目审报和确定方面，应公开审报程序，公布审批结果，广泛接受社会公众监督，坚决杜绝项目审报和确定上的人为操作因素，真正把那些群众呼声最高、投资效益最好的水利项目确定下来，并建立和完善项目库，分清轻重缓急，分期、分批解决。在水利工程建设管理方面，应建立健全农田水利基本建设绩效评价机制和监督机制。对农田水利基本建设项目审报、确定、建设过程中出现的管理漏洞及腐败行为，不仅要严肃查处当事人的责任，还要查处有关领导及项目负责人的责任。对农田水利工程应严格执行项目法人负责制、招投标制、监理制和合同制的有关规定，坚持“质量终身负责制”，严格工程建设管理，确保施工质量和施工安全。同时，还应切实把好规划设计、施工质量、竣工验收三道关口，管好材料设备采购、施工队伍选择、工程检查验收、资金管理使用、技术质量监督等环节，做到建设一处、成功一处、发挥效益一处。要加强对各类水利资金的管理使用，决不允许挤占、挪用、乱用，确保有限资金发挥最大效益。
（五）招商引资实行环保一票否决制。在人类环境污染面越来越大、污染程度越来越严重的今天，优美的环境也越来越成为人类最宝贵的资源和财富。我们必须始终坚持科学的发展观，走可持续发展道路，促使招商引资由数量型向质量型转变，努力做到经济发展与环境保护协调发展。要严格落实环保第一审批权，坚决实行环保一票否决制，杜绝耗能高、效益低、污染重的项目上马，鼓励科技型、环保型、高附加值项目进来发展。凡是不符合国家产业政策和投资方向的项目严禁上马；凡是环保部门审定不过关的项目严禁上马；对未经审定而擅自上马造成环境污染的项目，要严格追究有关领导的责任。各级环保部门要积极履行职责，主动搞好监控，坚决打击违法排污企业。各有关部门要认真清查是否存在降低或取消环保准入门槛的招商引资政策，以及以“企业安静日”、挂牌保护等为借口限制和阻碍环保执法、违规减免排污费等，坚决清理废止有悖于环保法规的“土政策”，确保农田水利基本建设有一片明朗的天空。
（六）进一步拓宽农民增收渠道。农民是农田水利基本建设的直接受益者，也应是农田水利基本建设的主力军。要让农民充分发挥好主力军的作用，最根本的措施就是促进农民增收。为此，建议采取以下措施：一是应进一步加大对农业和农村基础设施及公共服务的投入，让公共财政的阳光更多地撒向农村。二是应加快农业结构调整步伐，大力发展优质高效农业，因地制宜地引导农民自主调整种养业结构，提高农业的整体效益。三是应大力推进科教兴农，逐步建立布局合理、结构优化、高效精干的新型农业科研创新体系，加强农业科研和技术推广，加快农业科技成果转化。四是应加快发展农业产业化经营，从资金投入、信贷服务、税收优惠、用地管理、优惠电价、改善农产品流通环境等方面，加大对农业产业化经营的政策扶持。五是应大力扶持农村龙头企业发展，不管哪种所有制和经营形式的龙头企业，只要能带动农户，能与农民建立起合理的利益联结机制，能给农民带来实惠，都要在财政、税收、金融等方面一视同仁地给予支持。六是应继续为进城务工农民撑腰作主，严厉处罚拖欠农民工资的企业和单位，确保把农民的血汗钱落到实处。
（七）发展经济与节约行政成本并重为农田水利建设提供强大资金后盾。目前制约农田水利基本建设的瓶颈因素，除农民增收幅度偏低、积累有限之外，就是与经济发展密切相关的各级财政实力问题及财力有效运用问题。只有经济发展了，行政成本降低了，各级财政才会有更大的实力帮农民办更多的事儿，才能把农田水利基本建设搞得更好一些。因此，各地应在切实保护环境的大前提下，加大招商引资力度，大力培植支柱产业和骨干企业，积极支持民营经济发展，千方百计采取措施把经济搞上去。同时要大刀阔斧地进行经济体制改革，全面解放被落后的生产关系所禁锢的生产力，还要切实做好精兵简政、撤乡并镇、撤组并村等工作，转变服务职能，提高工作效率，降低行政成本，节约财政资金，真正把好钢用到农田水利基本建设的刀刃上。
