加强内外统筹 确保农业产业和粮食安全

“转方式与调结构”一支部一组课题组

　　课题组长：赖伟宣 中国航空技术国际控股有限公司分党组成员、副总经理

　　执笔：倪洪兴 农业部贸促中心主任

　　成员：任卫华 最高人民法院纪检组副组长、监察室主任

　　向曙光 湖南省国资委党委书记

　　谢大勇 中冶武汉冶金建筑研究院有限公司董事长

　　指导老师：徐祥临 中央党校经济学教研部教授

　　统筹好国内发展与对外开放，是转变经济发展方式的重要方面，是胡锦涛总书记提出的8项重点任务之一。农业关系数亿农民的生计、关系粮食安全和大宗农产品基本供给能力的保障。中国的资源和人口情况决定了我们必须充分有效利用国际市场和资源，同时也决定了我国农业基础竞争力与主要出口国存在难以克服的巨大差异。随着农业开放度的进一步提高，加强内外统筹、确保开放条件下我国农业产业安全和粮食安全,是我国农业面临的十分重大的现实问题。

　　一、农业利用国外市场与资源存在的问题及影响

　　改革开放以来，我国引进了大量的动植物种质资源、先进适用技术、国外资本和先进的经营理念，对促进农业持续稳定发展发挥了重要作用。特别是入世以来，农产品贸易得到快速发展，有效增加了农产品供给，减缓了农业对资源环境的压力，促进了农业增值增效。2011年我国农产品贸易额达到1557亿美元，比2001年增长4.6倍，占国内农业增加值比重达21%以上，其中进口949亿美元，出口608亿美元，贸易逆差341亿美元。根据测算，2011年仅进口的大豆和棉花就相当于近5亿亩耕地的产出。但是，由于我国基础竞争力弱，加之缺乏有效的保护和调控政策空间，农产品贸易的快速发展和外资对特定产业的过度进入也给我国农业产业安全和粮食安全带来了越来越严峻而深刻的挑战。

　　（一）特定产品需求市场被进口过度挤占，对生产形成了明显的挤压效应。近年来一些农产品的进口对国内生产形成了过度挤压。突出表现是：部分农产品新增市场的绝大部分被国外进口抢占，在大量进口并不断增加的同时经常发生国内生产严重积压的问题。

　　2002-2011年，我国大豆进口量由1132万吨增加到5480万吨；棉花进口量由24.5万吨增加到357万吨；羊毛进口量由19万吨增加到33万吨。大豆和细羊毛新增市场全部被进口产品占领，棉花新增市场的60-80%被进口产品占领。在国内支持力度不断增加的情况下，大豆生产呈现下滑的趋势，由2002年的1651万吨减少到2010年1510万吨；棉花生产虽然由于关税配额管理和滑准税的作用没有下滑，但徘徊趋势明显。在棉花和大豆进口快速增加的同时，国内生产经常大量积压，不得不启动和实施临时收储政策。

　　（二）农产品趋势价格受到明显抑制和打压,生产效益和农民增收受到影响，使产业发展和升级缺乏必要的激励和动力。合理的农产品价格，对于农民增收和维持一个产业健康发展所必需的利润水平至关重要。入世以来，进口对国内价格的影响日益直接和显著。最典型的是大豆。我国大豆市场高度开放，实行3%的单一进口关税，大量进口使得国内大豆价格既不能随着生产成本的上升而相应上升，也不能随需求的拉动而相应提高。在此作用下，大豆种植比较效益呈不断下降趋势，由原来高于玉米、水稻，转为大幅低于玉米、水稻（见表1）。由于食用植物油具有很强的替代性，进口大豆对我国利用冬闲田的油菜籽产业发展也造成了日益显著的抑制。

表1 2002-2010年大豆、水稻和玉米的收益比较

　　数据来源：各年《全国农产品成本收益资料汇编》

　　价格打压对产业的健康发展影响显著。80年代，细羊毛曾被作为“软黄金”受到重视，国家为此投入了大量财力。但由于我国承诺的羊毛市场开放度高，大量羊毛进口，打压了国内价格，使产业利润和产业升级受到制约。在国内农牧民没有其他选择、难以调整产业结构的情况下，我国虽然保持了羊毛生产大国地位，但风光不再，整个产业缺乏必要的利润激励，不得不在较为落后的条件下维持着再生产。

　　大麦进口是又一个例子。尽管我国有发展啤酒大麦的自然条件和技术潜力，但我国大麦实行3%的单一关税，大麦市场完全放开后，在进口抑制作用下，国内大麦产业失去了随啤酒需求快速增长而实现产业升级增值的良好时机，没有得到相应的升级和发展。

　　价格打压对农民增收的影响巨大。根据目前的产值测算，大豆国内价格如被打压1个百分点，农民净收入减少5-7亿元；棉花价格被打压1个百分点，农民净收入减少14-16亿元；原料奶收购价格每公斤被打压1毛钱，农民净收入减少34-36亿元；粮食价格每公斤被打压1分钱，农民净收入减少54-56亿元。

　　（三）跨国资本对特定产业的大量进入，对我国民间中小资本的投资形成了明显的挤出效应。中小企业对增加就业十分重要。近年来，跨国公司瞄准我国一些开放度大、需求增长快的产业，凭借雄厚的资金和技术等优势，加快了对我国农业领域的进入，对我国民间中小资本形成了排斥和抑制。2004年，国际大豆价格先升后降，大幅波动，我国大量大豆加工企业陷入了因采购国外高价大豆而严重亏损的局面。从2005年开始，外资乘机大举进入我国油料加工业，通过兼并重组控制了国内相当部分的油脂企业。2009年，外商独资企业进口大豆占当年我国大豆进口总量的43%，外资企业食用植物油实际产量占总产量的45%，其工业增加值占51%，在小包装食用植物油年销售量中，仅益海嘉里一家外资企业就占59%。

　　（四）大量进口和外资进入削弱了部分农产品的产业控制力和定价话语权，对我国大宗农产品供给安全带来了长期潜在风险。大量进口使我国大豆、植物油、大麦等产品的自给水平大幅下降，目前大豆的自给率只有22%，植物油自给率仅为36%。对外依存度高，加之外资掌控了近一半的植物油生产，大大削弱了我国对大豆产业的控制力和定价话语权。一方面使我们不得不为国外企业的垄断利润支付昂贵的代价，另一方面使我们很难对产业进行有效调控。2008年，国际市场价格剧涨，我国大豆进口成本大幅增加了80亿美元，约合人民币540亿。2008年后大豆价格开始剧跌，我国在东北对大豆实行大规模的临时收储政策，但由于进口的继续增加，政策效果非常有限。2010年至2011年大豆价格再次大幅上涨，我国大豆进口成本又一次大幅增加。

　　（五）国际农产品市场波动快速传导到国内，加剧了国内农产品市场风险和不稳定性。我国农业生产规模小，农业组织化程度低，农产品供需平衡脆弱，卖难买难经常交替发生。大豆、植物油、棉花等农产品的大量进口使国际市场波动在很大程度上直接传导到国内市场，加剧了国内农产品供需波动和市场风险，直接影响到国内生产的稳定。

　　二、利用国外市场和资源面临的环境和挑战

　　一是受资源条件和劳动力转移进程制约，我国农业小规模生产特性难以改变，与主要农产品出口国的竞争力差距将长期存在。目前我国农户户均耕地规模仅0.5公顷，相当于欧盟的1/40，美国的1/400。即使在一定时间内将现有一半农村人口稳定地转移出去，农业经营规模也只能扩大一倍，达到1公顷的规模。尽管我国在劳动力密集型产品上有一定比较优势，但整体来看我国农业与世界主要出口国相比，基础竞争力存在巨大差距并难以改变。

　　二是在我国大幅开放农产品市场的同时，国际农产品市场的仍然是高度保护和高度扭曲的市场。目前我国农产品平均关税水平不足世界平均的1/4。国际市场上大量农产品仍保持高关税、高补贴，动植物检验检疫措施（SPS）和技术性贸易壁垒（TBT）呈现数量不断增加、标准不断提高、程序越来越复杂的趋势。一些国家还将贸易壁垒延伸到低碳、汇率、知识产权等领域。

　　三是非传统因素对农业影响增强，国际农产品市场呈现波动性、不确定性和风险性加剧的态势。受气候变化、生物质能源、农产品资本化等非传统因素的影响，国际农产品市场的变数和不确定性越来越大。目前全球大约15%的玉米、10%的甘蔗被用于液态生物燃料的生产。发展生物质能源增加了对农产品的非传统需求，打通了农产品市场与能源市场的价格通道，使石油市场的波动更加直接传递到农产品市场。

　　四是跨国公司对全球农业供应链的掌控越来越强，主要国家对国际市场的影响力加大。近年来，发达国家依托其跨国公司，进一步强化全球粮源、物流、贸易、加工、销售“全产业链”布局，并通过生物质能源政策，对资源性、战略性重要农产品市场的掌控力度加大。目前世界70-80%的大宗农产品贸易由少数国际跨国公司掌控。2010年美国生产乙醇就消耗玉米1.28亿吨，比世界玉米贸易总量还要多3000万吨。

　　三、统筹农业国内发展与对外开放的对策建议

　　2003年以来，我国农业实现了粮食八连增，但由于需求增长更为强劲，我国农产品贸易进入了大宗农产品全面净进口阶段。面对日益开放的市场环境以及开放带来的挑战和影响，除了通过加强基础设施建设、发展适度规模经济、加快农业科技进步、不断提高农业组织化程度等措施，切实把国内农业产业做大做强外，还应在以下五个方面着力，切实加强内外统筹。

　　（一）支持和保护。就是要针对我国农业基础竞争力与主要出口国存在的差距，在进一步强化和优化农业国内支持的同时，充分利用关税、关税配额、动植物检疫等边境手段合理保护好我国农业。要通过必要的边境保护特别是关税保护，切实发挥边境保护的“门槛”作用，使进口产品进入国内市场后在相近的价格水平基础上与国内产品进行竞争，避免进口价格过低对国内价格产生打压和抑制作用。只有通过与竞争力差距相当的保护和支持，才能保证我国小规模生产者具有相对公平的竞争环境。要明确重点，切实加强粮棉油糖等大宗农产品的保护。

　　要特别重视政策空间和产业升级空间的保护。我国农业生产成本尤其是劳动力成本进入了较快上涨的阶段。从日本欧盟等资源约束型发达经济体农产品价格变化来看，我国目前的关税和国内支持政策空间已非常有限。必须着眼长远、着眼我国劳动力成本不断上涨的现实，在WTO多哈回合谈判、自贸区谈判等多双边谈判中重视和加强对我有限的关税政策和国内支持政策空间的保护，确保农产品价格能够在成本的上涨基础上有合理上涨的空间，确保农业产业发展有必要的升级增值空间。这将是WTO和自贸区农业谈判最重要的目标之一。

　　（二）监测和调控。就是要针对当前国际农产品市场波动性不确定性和风险性加剧的情况，强化对国际农产品市场的监测、研判和预警，对农产品贸易进行因时因势适度有效调控。要建立必要的协调机制，综合运用关税、关税配额、技术性措施、国营贸易等手段，加强对大宗农产品进出口调控，确保市场和国内产业的稳定。要通过强化外公共服务，充分发挥企业在应对国际市场风险方面的主体作用。要进一步发展和完善大宗农产品期货市场，发挥其价格发现和避险作用，不断提高企业利用期货等金融衍生品进行避险的能力。

　　（三）准入和监管。就是要针对农业产业的特殊性，加强和完善对农业外资准入和经营的管理和监督，使其为我所用，防止可能的风险。要针对农产品生产、加工、营销方面具有的特殊性，充分考虑农产品产业链上生产和消费两头分散连接千家万户的特点，建立和加强外资准入安全性审定制度，制定相应的适合农业的反垄断实施细则，防止形成全国性垄断和区域性垄断。要充分考虑大宗农产品稳定供给的重要性，特别是粮食安全的重要性，建立对经营大宗农产品且达到一定市场占有率的大型企业的强制性信息报告制度和出于供给安全考虑的安全储备制度，强化大企业在保障市场供给稳定方面的社会责任。要在考虑与WTO规则和我入世承诺一致性的前提下，采取更优惠的政策，通过农业专业化合作组织和产业化组织形式，促进国内农业产业的整合，促进农产品加工营销与生产的有机结合。

　　（四）预警和救济。就是要针对贸易开放条件下产业容易受到冲击和损害的情况，通过强化农业产业损害预警、及时采取贸易补救和补偿措施，确保产业健康发展。贸易救济是在开放条件下产业受到损害时的一种补救措施，是贸易自由化和市场开放的必要补充。要正确认识贸易救济，更加积极主动运用好WTO规则所允许的反倾销、反补贴和保障措施，避免泛政治化。要加强农产品进口的跟踪预警，开展产业损害调查和国外贸易壁垒调查。在产业受到影响和损害威胁时，要及时充分利用反倾销、反补贴、保障措施等手段，有效实施贸易救济、进行贸易损害补偿。

　　（五）贸易促进和“走出去”。要是针对我国农产品出口品种多、批量小，企业数量多、营销成本高、市场开拓能力弱，对外营销促销具有显著公共产品特性的情况，加强多种形式的贸易促进，推动农产品出口数量和质量的稳步提高，促进农业增值增效。要坚持市场导向和企业自主决策原则，借助国外经验、抓住重点环节，发挥企业主体作用，务实稳步推动农业“走出去”。要在确保粮食安全和种业安全的前提，推动我国杂交水稻等优势技术在商业化基础上“走出去”。