然而，城镇化时代的到来，首先在物理空间上实现了社会成员的聚集，原本同质化的乡村社会空间渐次远去，多元而异质的城镇空间开始形成，城乡之间原本截然分隔的空间界限也由此被打破； 而伴随着城镇化进程中社会流动的加剧，原本相对封闭的乡村社会也转而朝着日益开放的方向发展，空间开始重组，时空出现转换； 同时，在农村城镇化过程中，农民权利观念的生长也为现代法治的进入提供了精神与意识的空间。所有这些均意味着在以空间转型为特征的农村城镇化发展过程中，空间利益将被置于核心地位。这种空间利益不仅包括土地、房屋等物质空间利益，而且也包含有观念意识以及社会保障等方面的社会交往空间的利益。农村城镇化的空间转型如果不能为农民带来应得的利益，或者城镇化过程中农民的空间利益不能得到制度化的保障，那么即使生活于城镇之中，农民感受到的将仍然是空间上的排斥与隔离。例如，在各地城中村改造过程中，原本在城中村已经成为“常住人口”的外来农民工，因为户籍的限制往往被排斥在城中村空间改造的利益之外，其居住空间不仅没有得到改善，反而可能因此遭受了损失。在空间转型已然成为中国农村城镇化重要特征的情境下，农民对于空间利益的平等共享必将成为农民权利体系发展的核心所在。
2． 空间利益的法律化与权利化是城镇化进程中农民权利体系发展的逻辑路径
空间利益是农民权利体系发展的核心，但利益本身并不会自动实现。农民空间利益的实现离不开相关利益的法律化与权利化。这根源于利益与权利之间的复杂关系。一方面，利益与权利之间具有一定的同质性。利益是权利的基础。人们之间的权利和义务关系实际上是一种利益关系。而在西方利益法学的理论中，法律更是被视为“是所有法律共同体中相互对峙且未得到承认而互相争斗的物质、民族、宗教和伦理方面的利益的合力”［14］。利益是法律命令的原因，法律规范从而被理解为是立法对需要调整的社会关系和利益冲突的规范化的、具有约束力的利益评价。另一方面，利益与权利之间也有着显着的差别，表现在： ( 1) 利益虽然是权利的基础，但并不是所有的利益都能够上升为权利。在权利之外，还可能存在着没有以权利形式得以表现的利益。( 2) 权利是一个与法律相联系的抽象概念，而利益则更多的与实际需要相联系。由此对两者的评价标准也就产生了差异，对权利的评价主要是一种法律评价。( 3) 更为重要的是，“权利是更高层次的概念，它在与利益相连的同时，更多的是一种正当性的宣言，体现着道德上的要求。”“因而权利是一种武器，可以对抗他人的侵害。”［15］“在保护农民利益的实践中，农民权利是农民利益的保护方式。”［16］权利和利益之间的差异性提示我们，城镇化进程中农民利益的保护离不开法律上以权利形式对农民利益的正当化过程。
基于利益与法律及权利之间的内在关联，农村城镇化空间转型所蕴含的空间利益若要从应然转化为实然，必然需要遵循利益的法律化、权利化这一权利生成的基本逻辑路径。当然，由于利益本身的复杂性，农民空间利益的法律化、权利化也需要根据利益本身的重要性等因素加以综合考量。但无论如何，将城镇化进程中农民迫切的利益需求以法律规则的形式加以确认，保证包括农民在内的不同主体的权利在同一空间之中的平等对待，并为之提供法律制度层面的充分而有效的保护手段，将能够促使农民单纯的利益诉求转变为包含正当性的权利主张，并由此获得国家强制力的保障，农民权利发展的最终目标才能得以实现。而且，由于农民利益的内容涉及社会政治、经济、文化等众多领域，相关的农民权利也总是多样的而非单一的、是进化的而非静止的，不同权利之间存在着相互支撑、相互作用的关系，这意味着农民利益的法律化、权利化最终必然朝着体系化方向发展，而这也将是法律化的农民权利发挥其最大功能的必由之路。
3． 空间正义的维护与实现是城镇化进程中农民权利体系发展的逻辑目标
空间作为人的创造物，其虽然包含着物质成分，但更多地反映的是特定社会中人们的交往关系，具有社会属性。在这种情况下，社会正义原则理应在人们对于空间的创造与利用过程中得到反映，空间正义实际就是社会正义原则在空间领域的表现，“是存在于空间生产和空间资源配置领域中公民空间权益方面的社会公平和公正，它包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的正义”［17］。而按照罗尔斯的论述，社会正义主要有两条原则： 第一个原则是自由平等原则，即每个人对于所有人都拥有充分恰当的、平等的与基本自由相容的类似的自由体系，都应有一种平等的权力； 第二个原则是差别与机会均等原则，它要求( 1) 在与正义原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益以及( 2) 在机会平等
条件下，职务和地位向所有人开放［18］。按照这两个原则，空间正义一方面应以公民对空间的生产生活资源、空间产品的选择与分配的平等享有与自由选择为其重要内容，另一方面也应关注社会弱势群体、弱势阶层在空间生产、消费中的基本需要，保障他们的尊严与权益。而就中国农村城镇化而言，空间转型与重组既然构成了城镇化的重要特征，那么实现空间正义也就成为城镇化的题中应有之义。在城镇化进程中强调“空间正义”则必然需要强化对农民包括土地等在内的空间资源平等合法地占有和享有的权益的保护，强化农民对空间利益的自由、平等的选择与合法支配的权利，强化对农民创造自己的空间生活形式的自主权利的维护。考虑到农民的社会弱势地位，城镇化进程中的空间正义更需要实现对农民这一“最少受惠者的最大利益”的保护。
然而，在中国农村城镇化发展过程中，空间正义却长久处于缺失状态。农民失地、失业、失居等现象实质是农民空间权利被剥夺、空间正义不能实现的例证。而农民工这一特殊群体“碎片式”生存、“候鸟式迁徙”的生活状态也从另一侧面印证了城镇化进程中农民权利发展的艰难。至于近年来多个地方推行的并村改居、集中居住等政策，在实际执行过程中也往往演变为以土地用途变更为名义的空间生产以及对其收益予以再分配的过程。而且，由于在这一过程中不能确立空间正义的目标导向，城镇化进程中城乡空间的再分配也总是演变为地方政府与农民之间的利益博弈，政府自上而下推动的农村居住形态重构的行动也只能任由GDP 主义政绩冲动的控制。破解城镇化进程中空间正义缺失的难题，必须在城镇化进程中根据空间正义的要求创新农民权利体系。只有通过农民权利体系的发展，实现农民对空间利益的自由选择、公平分配、平等享有，才能使拆村并居等城镇化举措在创造出光鲜亮丽的新型社区的同时，促进城镇化农民与转型空间的真正融合，消除城镇虽在眼前但难以容身、乡村图景尚存却已难归去的分裂生活状态，使城镇不仅成为现代文明的表征，而且成为法治之下权利张扬的场所。这样来看，空间正义的维护与实现必将成为城镇化空间转型背景下农民权利体系发展的逻辑目标。
三、城镇化空间转型视角下农民权利体系的制度创新
农民权利是一个具有复杂内容和内涵的概念。在中国现有法律制度中，农民权利虽然已有一些规定，但如何从理论上理清农民权利体系、并在社会发展的基础上寻求农民权利体系的进一步完善仍旧是一个亟须探讨和解决的问题。在目前关于农民权利体系的理论研究中，有学者将农民权利体系划分为政治权利、经济权利和社会权利三个部分，认为村民自治权、迁徙自由权、发展权、结社权等政治权利，土地承包经营权、集体企业资产受益权、宅基地使用权、公平交易权等经济权利以及劳动权、社会保障权、受教育权、环境权等社会权利是农民最关心、最需要保护的权利类型［19］。也有学者立足于权利的一般理论及国际人权法理念，认为农民权利体系包括农民的公民权利、政治权利、经济社会和文化权利等部分。其中，公民权利主要包括农民的自由权、人身权和财产权； 政治权利主要包括农民的自治权、农民参加国家管理的权利； 经济社会和文化权利主要包括农民的工作权、受教育权、健康权以及享受社会保障的权利［20］。还有学者根据农民权利生成的原因及其作用范围，将农民权利区分为生存型权利、保障型权利和发展型权利三种类型。其中，生存型权利包括了平等对待权、财产权、迁徙自由权、政治参与权等，保障型权利包括了社会保障权和司法救济权等，而发展型权利则包括了就业权、受教育权、结社权等［21］。在上述农民权利体系的理论分类中，前两种观点虽然在农民具体权利性质的归属方面有某些差别，但其权利体系框架却均是沿袭了宪法基本人权的体系划分方法，第三种观点对农民权利体系的划分则在一定程度上打破了基于基本权利类型的传统体系划分方法。以上各种观点虽不乏启发意义，但总体上仍停留在对农民权利一般状况分析的层面上，不足以凸显城镇化转型的宏观社会变迁中农民权利体系发展的特殊性之所在，也无法指出城镇化进程中农民权利体系制度创新的重点与方向。从前述城镇化空间转型下农民权利体系的逻辑构造出发，农民权利体系的制度创新应着眼于新型城镇化空间的创造，围绕着空间利益的公平配置而展开，在农民重点权利类型上实现新突破。
1． 城镇空间中农民自治权利的发展是农民权利体系发展的基础
农村的城镇化发展为农民提供了一个充满陌生化和流动性的新型社会空间，传统的乡村村落逐步演变为现代化的居民社区。在农村城镇化的空间转型中，原本在乡村社会关系调整中发挥重要作用的村民自治权利如何在新型的空间形态中继续发挥其作用，对于农民权利体系的发展具有重要意义。其原因在于： 一方面，村落与社区虽然都是农民生活的社会空间，但两者之间仍有着显着的区别，村民自治权利在新型社区空间之中的运用往往会受到限制。具体来说，村落通常建立在地缘、血缘的基础之上，具有自然而然的相对封闭性，人情与面子等构成了人际交往和社会整合的基本纽带； 相对于村落，社区并不强调地缘与血缘关系，业缘、学缘、趣缘等反而在人际交往中发挥着重要作用，社区由此也就具有明显的开放性。
在农村城镇化过程中，城镇社区空间并不仅仅容纳原来的农村村民，它同时也向社会其他群体敞开了大门。以主体身份为基础的村民自治在一个日趋开放的社会空间中无疑不敷使用。另一方面，农民自治权利关注的重点是村落之中公共产品的供给问题，以内向的自我整合为指向； 而在新型城镇社区之中，居民权利关注的重点实际已经转向社区共同体的整体利益，以外向的权益维护为指向。在这种情况下，城镇空间中农民的自治权利也有必要在原有基础上进一步发展创新。考虑到城镇空间本身的开放性与流动性特征，农民自治权利有必要实现从村民自治权到社会自治权的发展。实现这一发展，其重点在于完善农民的结社权，以形成与城镇空间相适应的自主社团。这样的自主社团一旦形成，将能够使身处城镇空间中的农民群体继续掌握自己决定自身事物的权利，使农民的利益与权利诉求更容易得到表达。而且，由于“社会自治权的功能在于对抗国家公权对社会的挤压与侵蚀，与国家公权构成分离与制衡的良性互动关系”［22］，农民社会自治权的形成也必将为农民排斥公权力的恣意妄为提供支撑，促使农民权利体系在社会与国家良性互动的基础上进一步发展。
2． 土地权利等与空间利益相关的财产权利是农民权利体系发展的重心
传统上关于公民权利体系的列举，政治权利一般首当其冲。受这种模式的影响，在农民权利体系的各个组成部分中，农民的政治权利也一向被置于非常突出的地位。这种做法在一个政治意识占据主导地位的时代可能具有实际意义。然而在城镇化飞速发展的今天，却可能与社会发展的情况以及农民权利发展的需求相脱节。正如前文所述，中国农村城镇化主要在空间维度展开，而市场经济下的资本主导则是推动中国农村城镇化空间转型的重要因素之一。市场经济的发展要求资本不断去征服和占有新的空间，空间成为资本的创造物，空间的生产、分配、消费无不受制于资本的力量。而当空间生产发展到不再只是为具体的物质生产提供空间基础和条件、而是将自身作为了资本增值的直接途径和手段时，甚至于空间本身也被资本化了［23］。城镇化空间的生产与拓展，与资本的空间化和空间的资本化的交替发展不无关联。而资本在城镇化空间转型过程中的独特作用意味着，农民与空间利益相关的财产权利的保障或许相较于其他权利类型更为重要。而就实践来看，当前城镇化过程中不尊重农民的财产权利，以发展的名义强行剥夺农民经济利益的诸多案例也往往通过对农民土地、住宅等空间利益的损害为主要表现。在这种情况下，与农村土地、农民住宅等空间利益相关的财产权利将成为城镇化空间转型中农民权利体系发展的重心。因此，有必要进一步赋予农民完整而平等的土地权利，保障农民宅基地用益物权，赋予农民对于土地、房屋等空间资源与生活形式变更的自由选择的权利，对土地、房屋征迁过程中农民财产利益的损失予以充分补偿，以使农民能够从城镇化空间转型过程中分享其应得的空间利益。
3． 以空间利益共享为核心的其他实体权利是城镇化进程中农民权利体系发展的重点
如前所述，空间正义的维护与实现是城镇化进程中农民权利体系发展的逻辑目标。维护和实现空间正义，意味着应在空间生产和空间资源配置领域实现公民空间权益的社会公平和公正，那些基于空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费所产生的空间利益理应由社会全体成员平等共享。如果作为空间生产的城镇化，只是以社会公共利益的名义、以牺牲部分人的利益为代价来获取城镇化的发展的话，那么这样的城镇化必然违反空间正义的要求。因此，“符合空间正义原则的城市化，强调所有人，无论男女老幼，均不得被剥夺取得城市生活必要条件的权利，可以分享城市化带来的增益，能够公平地占有通过生产而扩大了的生存空间，主要是社会空间，包括适当的住房，清洁的环境，必要的保健，教育和营养，合适的就业，公共安全。”［24］在农村城镇化过程中，实现社会成员空间利益的平等共享，其实质是要保证农民在空间利益上与其他成员权利的平等性，消除城镇化过程中的空间隔离与空间排斥。这就要求农民的权利体系应着眼于空间利益的平等共享，农民权利体系的制度创新也应围绕这一点而逐步展开。
为此，城镇化进程中农民权利体系发展的重点应集中于以下权利类型： ( 1) 农民迁徙自由权利的构建。迁徙自由是实现空间流动和自主选择的关键性权利，也是实现空间利益共享的基本前提。在许多国家中，迁徙自由已经成为公民的基本权利之一。一般而言，迁徙自由包括了居住自由即自由选择住所居住、自由地将住所迁往别处居住的权利、离返任何国家的自由以及出入本国的自由等内容。但就城镇化进程中的农民权利而言，不仅要强调迁徙自由权利的赋予，更要强调迁徙自由中平等保护要求的保障。( 2) 平等就业权利。平等就业权利是城镇化进程中农民身份转换以后极为重要的权利类型，它构成了农民真正进入城镇空间，共享城镇化利益的重要条件。考虑到我国目前城市就业制度中对农民种种限制性规定，以法律手段切实保障农民的平等就业权尤为必要。( 3) 平等共享城镇化利益的社会权利。由城镇地理空间的延伸而导致的公共教育、公共卫生、公共交通、社会保障等的扩展，不应将农民群体排斥在外，教育、卫生、文化等社会权利的平等享有，是城镇化进程中农民权利体系发展的应有内容。当然，上述权利发展的过程并不排除适当的法律限制，但即使是这样的限制，也应遵循“适合最少受惠者的最大利益”的社会正义要求。
4． 与空间利益分配相关的程序性权利是城镇化进程中农民权利体系发展的关键
受长久以来“重实体轻程序”观念的影响，程序性权利在农民权利体系中并未引起充分的重视。已有研究即使对农民程序性权利有所关注，也主要集中于司法程序领域，对行政程序等其他领域中农民的程序性权利论述不多。然而，事实上，程序性权利是农民权利体系的重要组成部分，其对于农民权利的发展具有极为重要的意义。从理论上讲，程序性权利不仅是保障实体性权利实现的重要工具，而且也是程序参加者个人尊严和主体地位在法律上的明确表征。从实践层面来看，由于中国城镇化主要是在政府自上而下的行政主导之下推进的，程序性权利、尤其是行政过程中程序性权利的不足是造成城镇化进程中农民话语缺失、农民土地、住宅等空间利益受损的重要原因之一。例如，在土地征收听证过程中，由于听证代表的选任、听证规则、听证结果的约束力等关于听证程序权利制度规定的不足，农民对土地利益的要求往往难以得到充分反映。为保障城镇化进程中农民各种空间利益的实现，强化农民的程序性权利、尤其是行政程序中的各种权利，将构成城镇化过程中农民权利体系发展的关键所在。
在农村城镇化进程中，必须切实保障与农民空间利益紧密相关的各种程序性权利，其应该包括： ( 1) 信息公开与农民的知情权。信息公开是现代法治的基本要求。从权利的角度来讲，信息公开实际是公民知情权的内在要求。在农民权益保护方面，唯有真正实现了与农民权益相关问题的信息公开，农民知情权才能得到保障，农民的话语表达才能有的放矢。由于政府是信息资源的主要掌控者，保障农民的知情权自然就更多地体现在政府义务方面，但其他国家机关同样有着相应的信息公开义务。( 2) 农民的参与权。通过各种途径和形式，参与国家事务、社会事务的管理是农民重要的程序权利。虽然法律上对农民的参与权有所规定，但从城镇化进程中的实际需要出发，农民的参与权利仍需要通过制度建构进一步加以完善。( 3) 救济权。实现权利救济是权利的本质要求，救济权、尤其是司法救济权，在整个公民权利体系中也就具有关键作用。在农村城镇化空间转型过程中，应进一步强化公权力救济尤其是司法救济的地位和作用。唯有如此，包括国家司法权在内的公权力才能为城镇化进程中农民权利的实现提供有力保障，农民权利体系才能完整型构，农民权利才能在社会实践过程中获得进一步发展。
