二、推进农村土地制度改革的建议
1.深化农村产权制度改革的方向与基本原则
产权不明晰，财产权利边界不清，就不能形成真正的市场主体，也就谈不上真正意义上的市场经济。目前，我国农村产权制度存在的主要问题有：①产权主体不明确。集体所有的成员边界模糊，人人有份，结果是农民说了不算，村干部说了算。②产权权能不完善。农民对农村土地的收益、处分权能受到许多限制，十八届三中全会关于农村土地制度的改革部署将有利于完善农村产权权能。③产权流转机制不健全。近年来地方农业部门在承包地流转服务、流转平台建设方面做了许多有益的探索，但农村产权交易市场、交易规则建设还处在探索阶段。④城乡产权权益保护不平等。农村土地与国有土地权利明显不对等，城乡要素没有实现平等交换，农民公平分享土地增值收益的制度还很不完善。
《决定》指出：“产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”这为农村产权制度改革指明了方向。从经济社会发展和土地制度演进历史看，我国农村产权制度改革尤其是土地制度改革具有阶段性、复杂性、多重性，当前和今后一个时期农村土地制度改革：①要兼顾土地的资源属性和财产属性，既要充实农民的土地权利，赋予农民更多的财产权利，又要坚持用途管制，严格耕地保护，确保粮食安全；②要兼顾土地的经济功能和政治功能，既要有利于形成统一的土地市场，促进土地有序流转，推进土地资源资产化、资产资本化发展，保障农民公平分享土地增值收益，又要维护土地集体所有制，维护农村的社会稳定。
笔者认为今后一个时期农村产权制度改革方向是：明晰产权、完善权能、放开准入、公平分享。改革的基本原则是坚持维护农村土地的集体所有制，坚持土地利用规划和用途管制，坚持维护农民的财产权益。
(1)通过清产核资、资产量化、股份管理明晰产权。比如建立集体资产股份公司，或者成立社区土地股份合作社。
(2)做实农村土地承包经营权。近年来一些专家学者就农地产权改革提出了多种思路：①主张实行“国有永佃”或者“国有永包”，农村土地所有权收归国家所有，赋予农民永久租佃权；②主张农村土地私有化，将土地所有权交给农民；③主张继续尊重土地集体所有，但进一步充实、强化土地承包经营权。笔者认为要在尊重集体所有的前提下，落实承包关系长久不变的精神，做实承包经营权。
(3)放活经营权。稳定承包权，放活经营权，有利于消除农民担心失地的顾虑，让农民放心流转；有利于提升流转合同的效力，强化对转入方的约束，保障农民的权益。农村土地承包经营权经历了债权到用益物权的发展过程，其物权的性质在不断强化，农地经营权的性质也将随着农村土地制度改革的深化而发展。
(4)逐步放开准入。建立农村产权交易市场，真正缩小征地范围，允许农民直接参与经营性建设用地的开发，直接获取土地增值收益，试点探索城镇土地集体所有与国有并存的模式。
2.加快农村土地确权步伐
农村土地确权是深化农村产权制度改革的前提，是农村土地流转的基础，是稳定农村土地承包关系的关键。明晰产权，必须落实土地承包经营权、宅基地使用权。承包地确权了，农民心里才踏实，企业才有稳定感。过去企业流转土地，不仅要与承包户谈，还要与村干部谈，企业害怕村里调地，一句话就是担心流转不稳定，企业不敢长期投资。土地确权后，由于承包关系稳定并长久不变，企业与农户在自愿、平等基础上签订的流转协议就受到法律保护，企业可以放心投资。家庭农场因流转土地期限短、不稳定，影响其规模的扩大和发展，土地确权也将有利于家庭农场获得稳定的土地。另外，农村土地确权后，产权明晰了，农民就获得了对抗不法侵害的权利，农民对承包地、宅基地的使用更加关心了，更增添了对抗违法征占承包地行为的力量。
农村土地确权涉及亿万农民的切身利益，很复杂，但不能望而却步，早确权比晚确权主动，越晚各种利益关系越复杂、工作越被动。农村土地确权有3个重要环节：一是党政一把手真重视；二是财政支持，成都市土地确权，市县两级财政用了近10亿元，确权费用每667m2约60~70元；三是具体问题和矛盾依靠农民自己解决(村民议事会)，要相信农民群众的智慧。
3.建立完善农村承包地流转市场和农村产权交易市场
根据《决定》的要求，农村土地制度改革必须建立2个市场：承包地流转市场、农村产权交易市场。目前一些县、乡建立了承包地流转服务机构，村级建有服务点，武汉、成都、重庆等地建立了农村产权交易所，促进了承包地、产权公开、规范流转、交易。资源配置中市场起决定作用，还是政府起决定作用？应该由市场决定资源配置。这两个市场的建立，一是有利于真正形成承包地流转价格，形成合理的租金；二是有利于促进土地有序、平稳流转。多年来，企业、家庭农场转入土地要与农户谈、与集体谈，签了合同，还不放心，市场作为第三方公开、规范的机构，可信度高，交易风险低。
4.推进地方政府角色与职能转变
农村产权制度改革，尤其是土地制度改革与地方政府角色、职能转变紧密相关。地方政府不仅管地，而且直接用地，建设用地一级市场一直由地方政府垄断，其根本原因在于农村土地成了地方工业发展和城镇建设的资本积累，成为地方重要财源，成为地方政府维系传统发展方式的重要工具。过去在计划经济年代，通过农业剩余、农产品价格剪刀差、廉价劳动力支持了国家工业的快速发展，现在农村土地却支撑了城镇化和工业化的快速发展，土地出让收入成了地方财政收入的重要来源。一些地方城镇建设大量廉价圈地，工业用地靠廉价甚至零地价征地，传统工业发展和土地扩张式的城镇化使耕地保护形势严峻，农民的土地权益受到严重侵害。据测算，2000-2012年间，全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、11.40%和14.42%，工业地价水平年均涨幅仅为3.35%；2000-2010年，城镇建成面积增速为人口增速的3.95倍，工业项目用地容积率为0.3~0.6，远低于世界水平，大量优质耕地被占用，1996-2008年耕地面积净减少831.71万hm2；2001-2012年全国土地出让收入由1296亿元上升到28418亿元，年均增长32.40%。《决定》关于政府与市场的关系明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”，地方政府集土地利用与监管职能于一身，突出了土地开发利用角色，弱化了土地监管职责，滥占耕地屡禁不止。农村土地制度改革，要促进地方政府逐步由二元角色向一元角色转变，向监管者转变，突出土地利用规划，加强土地用途管制，切实保护耕地。另外，要改革完善税制，确保地方政府财源。
三、结 语
为了确保各项土地改革措施依法、有序推进，不断完善农村土地承包经营权和集体经营性建设用地使用权权能，促进城乡一体发展，构建新型工农城乡关系，要抓紧修改《农村土地承包法》《土地管理法》《担保法》《物权法》，主要是关于抵押、担保的规定，以及《土地管理法》有关农民集体土地使用权流转的禁止性规定等，同时要做好有关土地制度改革试点工作。
