二、农村土地产权制度改革的重点
以上介绍了农村土地产权制度改革的主要内容，那么，在这个四个方面的内容里，改革的重点在哪里呢？从实践来看，“稳定承包权”、“放活经营权”和“强化管理权”，在不同的地方均是改革的重点。前面讲到的西南某城市的“长久不变”确权，很明显就是把试图主要目标放在“稳定承包权”方面。当然对于如何“放活经营权”，这个城市也做出了很多的探索，比如，在全国最先建立了“农村产权交易所”等。但这个交易所开展交易的主要产品却并非是“土地经营权”，而是“集体建设用地”及“增减挂钩指标”。因此，可以认为，这个城市农村土地产权制度改革的重点是稳定承包权，主要方法则是采取进一步延长承包期。
而对于武汉市来说，“强化管理权”是其农村土地产权制度改革的一个重点和亮点。武汉市较早地制定了“农村土地承包经营权流转规范化管理和服务”的方案和办法，通过采取规划的手段，发挥村民集体和政府的作用，建立前置审查的机制，设立风险保证金等，强化了政府对土地经营权流转的管理。这些内容大部分都被最近颁布的“两办”文件《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》所吸收。同时，武汉市也在大力“放活经营权”，第二个在全国建立了农村产权交易所，而且交易的主要品种就是土地的经营权而非建设用地及指标。但是，土地经营权的交易毕竟是由市场机制发挥基础性的作用，清醒的地方政府可以使力的空间其实是非常有限的。
三、农村土地产权制度改革的两重方略
笔者认为，农村土地产权制度改革的重点可以分为“高-低”两个层次。低层次的重点，是“强化管理权”，高层次的重点，是“稳定承包权”。至于其他两个方面，“明晰所有权”其实只涉及到很少部分的农村土地，因此必然不是重点。而“放活经营权”在某种程度上主要应该是由市场来做的，政府在这里能够发挥作用的空间很小。实际上，在东部发达地区，不用政府放活经营权，自动就活了；而中部地区的经营权现在则正在逐渐活跃起来；而西部则大部分地方都还很不活跃，也不需要活跃。这是经济规律使然，是发展阶段决定了的，地方政府政策在里面能起的正面作用往往很微小，负面作用却往往很大，“欲速则不达”。
低层次的重点，即“强化管理权”，主要包括两点：一是防止地方政府“越位”，替代市场机制，强迫农民流转土地；二是要求地方政府“不缺位”，在经营权交易市场中发挥应有作用。其他方面就交给市场自己去解决，交给农民自己去考虑。之所以说它是低层次的改革重点，主要是因为这些内容都是在既有的框架内“完善”农村土地产权制度，既没有突破现行的法律法规政策，也没有改变人们既有的思想观念和认识，因此并没有实质意义的“改革”动作，属于低水平的，但是却也是一个比较稳妥的市场化方案。
高层次的改革重点，即是要“稳定承包权”。这是会触动农村根基的事情，因此需要十分慎重。当前主流的观点是要以“固化人地具体关系”（“确权确地”）和“突破土地承包法延长承包期”（“长久不变”）为重点来稳定农民的土地承包权。但笔者认为这样的方式既不符合现行的法律法规政策，也不符合农民的实际需要，也不符合农村的实际情况。这样做不仅不会使承包权稳定，反而会造成承包权不稳定，甚至农村整体不稳定。因此，推行下去必然矛盾重重，困难重重。
其实，稳定承包期的关键在于建立一种符合农民、农村实际情况的内生的农村土地产权动态配置机制，要能够在农村里面起到“结平衡账”的作用。说白了，就是要能够允许土地调整。只有土地调整了，农村里的人地关系和村民之间的关系就能够很快得到理顺，这时候的承包权也才能真的稳定，这才是高水平的稳定，是一种动态下的稳定状态。就像人骑在自行车上，不是把自行车停在那里就稳定了，因为一旦自行车停了，上面的人必然就会摔下来，而是只有当自行车骑着动起来了，人在上面也才能稳定。这种一种动态的稳定状态。
四、致力于“高水平”地稳定承包经营权
“稳定承包权”的核心是要“还权”。国家要向农民还权，也就是要向农民集体还权。这个“权”不是“所有权”，不是要“私有化”，也不是要“农转用”，而是国家要还给农民自主商量决定调整还是不调整土地的权利。农村土地可以不调，也可以调，这要根据大家商量的意见办，而不是国家一刀切地规定不准调地。其实，根据刘守英2010年的调查，连最早实施“增人不增地、减人不减地”的贵州湄潭老百姓中，都有93%的人同意按人口进行土地再分配了。足见，农民具有极强的调地呼声，国家不能忽视这种正常的民意诉求，在政策供给上要因势利导，而不是僵化。
调整土地，不仅能够理顺村庄关系，而且还能够加强基层组织建设，还能够加强基层民主建设，可谓一举多得。问题是，我们的法律制定者们为了防止村组干部在调地的时候以公谋私，所谓的“侵害农民利益”，于是就连着脏洗澡水把孩子也倒掉了。为了不让权力干坏事，于是就不给权力。这个逻辑其实是很霸道的。村组干部没有了权力，坏事可能确实是干不了了，但是好事也没法干了。更何况绝大多数基层干部其实并没有干坏事。
因此，“稳定承包权”，高水平的状态就是要给村组干部“干好事”的空间和权力，要给基层组织适当地松绑。但是，也要注意其中少部分人在里面干坏事的可能性。因此，在一方面需要发挥政府自上而下的监管作用，另一方面也要发挥村民自下而上的监督作用。上下同时发力，在绝大程度上是能够避免村组干部谋个人私利的。我们既不要把基层干部想象得那么坏，也不要把村民想象得那么愚。
调地不仅事关公平，更重要的还有农业效率。通过调整土地，不仅能够理顺农民之间的关系，而且还能够归并地块，扩大块均面积，方便农民从事耕作，进而还能够有利于村庄的基础设施和公共设施的建设。这是一种高水平的“承包权”的稳定状态。它是“农民集体”作为一个基本单位来看的，而不是以“农民个体”为基本单位来看的。这符合我国的农村土地集体所有制的基本规定。
因此，所以这里讲的“稳定承包权”，关键分歧在于“稳定承包权的基本点在哪里”。我国土地并不是私有制的，而是集体所有制，所以，稳定承包权的基本点应该在农民集体。土地承包权的稳定应该是农民集体层次上的稳定，而不是单家独户的农民和具体的地块之间的稳定。后面这种“稳定”放在集体层面就必然是不稳定的，因为它破坏了集体，让集体虚置起来，让集体内部的个体处于一盘散沙的状态。这种状态会反过来影响集体内的个体的稳定性，所以这样的承包权必然是不稳定的，不可能稳定下来。而这时候国家越往下加压，基层干部就越感觉到难办，老百姓就越不满意。老百姓不满意的消息传到上面，上面以为是基层干部办事不力，于是进一步加大压力，这样基层干部就更难，老百姓就更不满意。这样的结果最后只能是国家花了钱，基层干部两头受气，老百姓反而怨声载道，谁都没得好处，而且反而把整个社会的秩序给搞乱了。
所以，考虑如何“稳定承包权”的问题，要站在土地集体所有的层次上考虑，要根据当前的实际状况和农民的实际需要来考虑。对此，低层次方略是承包权基本不动，小修小补，等到2028年承包权到期以后再动，那么此次产权制度改革的重点就应该放到“强化管理权”上，这不算是改革，算是一种完善。高层次的是产权改革方略，是实现一种动态的农村地权配置机制，让土地承包权高水平稳定。这需要对《土地承包法》的相关规定进行“再解读”，区别于现行主流学界和政策界对于“赋予农民充分而有保障的土地承包权”的解读，在思想上是一种突破，因此可以算是一种改革，而且是一个具有极强基础性作用同时又会具有极大社会效益的实质性改革。可以预见，这项改革的爆炸力将不低于反腐，而且比反腐还要具有深远意义。
综上所述，笔者以为，“稳定承包权”，而且是“正确地稳定承包权”，应该是此次我国农村产权制度改革的重点所在。但是，如果做不到这一点，那就不要去触动土地承包权，采取走过场的方式“确空权”是次优选择，尤其是不要提前抢跑，突破土地承包法“30年不变”的规定，否则将引起极大而且深远的问题。这时候，便应该把“强化管理权”，作为此次我国农村土地产权制度改革的重点。以上便是当前我国农村产权改革的两重方略。
