三、以改革和完善农村土地产权制度为中心，对农民土地使用权长期化进行制度性安排
8、建议以村民小组为单位重新界定农村集体土地的产权主体。我国的法律规定："农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有"。但是属于哪一级集体所有；集体成员的边界多大？集体所有者包括哪些权利和义务等却不是很清楚。由于集体土地产权主体不明导致了土地产权的不完整，其中最具实质意义的土地处置权及相当多的收益权都掌握在各级政府手里。这是导致农民对土地使用权存在不稳定感和对土地长期预期不足，并由而引发其它一系列问题的重要因素。因此，实行农民土地使用权长期化，首先必须准确界定农村集体土地的产权主体。人民公社所有制关系最后过渡到"三级所有，以生产队所有为基础"有其深刻的原因。因此，应照顾这一体制的惯性，将村民小组(生产队)界定为农村集体土地的产权主体。已经属于村民委员会或村内两个以上集体经济组织的，其所有权也可以授予行政村(生产大队)。并且在国家法律(如《中华人民共和国土地管理法》)中予以体现。在操作中应健全土地所有权的法律形式，通过县级人民政府登记造册，核发证书，确认其所有权并得到法律保护。这样做的有利条件是：(1)第一轮土地承包基本上是以生产队为单位进行的，经过近20年的实践，农民已经以生产队为基本单位结成了土地利益关系，如果改变这一结构，将付出极高的交易成本；(2)在村民小组(生产队)这个范围内，保存着土地制度历史变迁和现实状况包括农户对土地投入状况的最完全的信息(这方面没有多少文书资料，只有代际承传的活的记忆)，这对土地的经营和管理，尤其是对土地的投入状况的了解以及流转中的价值实现将有特别的意义；(3)村民小组这一级的行政职能已大大弱化，它最接近土地使用者，也是对农民要求反映最快的一级组织，最能代表农民利益，屏蔽形形色色对产权的侵犯。目前，村民小组经济实力弱小，也没有相应的行政管理能力。因此建议：在将农村土地产权界定给村民小组的同时，赋予村民小组以相应的管理权利，特别是签订土地合同、监督合同实施，并且获得土地所有者收益的权利。
9、明确土地产权主体的权利和义务，并且界定产权与行政权的职能边界。首先，村民小组是土地"集体所有"的产权主体，以村民小组作为"集体"的边界，保留村民小组对土地分配调整及其它处分权。同时承认村民小组作为集体土地所有者的排它占有权，并用法规予以规定，以有效抵制对土地的侵权行为。集体土地的收益权(比如农户承包土地交纳的地租(承包费)也应归还给产权主体，并且规定土地收益主要用于农田水利等基础设施建设投资。与此同时，按权利和义务对等的原则用制度和法律规定村民小组作为产权主体的义务，比如：在本社区内宣传国家和地方政府有关土地管理和利用的政策法规；为村民提供产前、产后、产中服务；保护村民的土地权益，保证国家和集体税费收益；对本区域内的土地资源进行长久规划、开发和利用；组织社区成员进行农田水利基础建设，改善生产、生活条件等等。应该说明的是，如其他发展中国家一样，国家和地方政府也应保留一定的权利，以便对土地所有者和使用者形成必要的限制和约束，对农村土地进行有效的管理。另外，在一些地方，村民小组一时还无力承担土地所有者的职能，可以实行托管制度，比如明确规定以村集体经济组织或者村民委员会代行"集体所有"产权组织的职能，负责对集体土地的经营管理，作为土地发包方对单位和个人使用集体土地进行登记造册，核发证书，并报乡镇人民政府备案。但必须明确村委会与村民小组的委托代理关系，只有在村民小组授权的条件下才能代行所有者的职能。乡(镇)基层政权组织可以运用行政职能协助村集体经济组织和村民委员会加强对集体土地的经营管理。但是必须用制度和政策对行政权力加以规范和约束，把"协助"的职能界定在公证、监督、执法保障(维护土地法规的严肃性)和土地纠纷的调解、仲裁方面。
10、根据一定规则对集体成员的边界予以确认。"集体"是一组动态的人的集合，其构成总在发生变化。它既包含现存于集体内的人口，也包括那些尚未生出和尚未娶入的人口。但是，在约定的租佣期限内，集体内成员的边界应以签约时期的现实人口为主要依据，承认所有成员有平等占有和使用集体土地的权利。在此基础上，根据现行的人口及户籍政策，对集体成员的的边界作大致的限定。比如，符合国家计划生育政策和户籍管理规定的新增人口，有资格享受集体土地所有者的权利(在集体边界内承包、租赁、转让、受让、继承等)。否则，不享有其上述权利。
11、稳定农民承包权，必须在延长土地承包期限的同时，拓展和延伸使用权的范围。稳定农户承包权，一是承包期限要有足够的长度并且灵活多样；二是使用权充实、明晰且有保障。应该看到，农村家庭联产承包责任制推行并作为"一项长期不变的政策"，事实上已经由土地使用制度的改革深深触及并引发了土地所有制的变革。承包权实质上是对所有权的分割。承包合同越是长期化，承包权对所有权的分割程度就越高，使农民的土地权利由单一的田面耕作权演化为实际的占有权、使用权、剩余产品分配权及有限的处分权。这样做，"集体所有"的公有制，才真正找到了具体的实现形式，实现了公有制条件下的"人人所有"。这与私有制是有本质区别的。由此决定了土地制度改革和建设应该是不断弱化所有权而强化承包经营使用权。但现实中许多地方是逆向而动的。因此，建议在土地第二轮承包中：(1)在执行"30年不变"政策的前提下，允许不同地区和不同类别的土地实行不同的期限，并逐步过渡到长期化。(2)把农户对土地的单一使用权拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。如农户在土地承包经营期限内，对分配于己的集体土地有实际上的占有权，集体只保留法律上的最终归属权；农户在承包的土地上有自主种植和经营的权利；有剩余产品的收益分配权；特别是处分权这个曾经仅为所有者享有的独占权，现在也应该有条件地赋予承包者，处分权的内容应当包括对承包经营使用权的转让、出租、入股、抵押等。
12、承包经营权已经成为一种新的物权，应当用法律的形式予以固定。拓展、稳定和强化农户的土地承包经营权，必然形成我国特有的新型的土地使用权。使用权应成为民法上的一种新的物权。不论土地如何流转，承包使用权都可以独立存在。与其它的物权一样，承包经营使用权在市场经济条件下必然表现为一种具有交换价值的资本。那么占有它可以取得相应的利润，转让它可要求获得等价的补偿。永久地转让承包经营使用权，实际上是对承包经营使用权这种独立的资产的出卖。因此，应当允许农民暂时转让和永久地转让(出卖)；另一方面，在我国农村土地制度改革和建设的实践中，已经出现了"允许买卖和继承"的事实，但是，在过去较长的时间中，特别是开展土地第一轮承包的初期，由于宣传"两权分离"时过多地强调对承包经营的使用权限制，特别是把不能买卖、继承作为区别于所有者的权益。因此，目前土地承包使用权的转让、买卖和继承都有较大的阻力，甚至许多基层干部仍视其为非法。这并不利于土地使用权长期化的制度安排。因此，政策和法律都应对此有明确的规定。允许农户土地承包经营使用权可以转让、买卖和继承，是保障农民土地权益、稳定农民预期的必然选择。与此同时，根据国家土地法规对农户的土地承包经营使用权进行必要的限制。比如：(1)土地占有额度的限制，分别规定其占有土地最高和最低的限额；(2)土地使用范围的限制，对改变农地用途作严格的规定和限制，并保持土地有可持续生产的能力；(3)土地的收益分配应保证"交足国家的，留足集体的"；(4)服从国家对土地的正常征用等。
四、良好的外部环境和配套制度是实现农村土地使用权长期化的重要保证
13、实行土地使用权长期化，增人不增地，减少不减地，必须辅之以相应的配套措施。第二轮土地承包实行30年不变的政策。从目前执行的情况来看，效果并不理想。一项调查显示，如果采取综合配套措施来解决可能出现的人地矛盾问题，农户拥护和支持土地使用权长期化的比例会有显着提高。为此，总结实践经验，实行土地使用权长期化，必须采取相应的配套措施。(1)进行最后一次土地调整。在实行土地承包关系长期(如在70年至100年，或30年内)不变政策之前进行一次最后调整，会减轻累积的人口压力，更容易使农民接受和认可。从不同地区的实践看，更多的农民期望在实行长期不变政策之前进行一次大调整。(2)采取土地预测分配方法。这种方法在最后一次调整之前进行，即在进行土地分配时，不仅仅是根据现在农户家庭人口的多少进行简单地平均分配，还要考虑在有效的承包期限内可能导致家庭人口变化的各种合理的因素，如计划生育所允许出生的人口数目等。(3)留用机动地。目前的政策限定一个村留用的机动地不能超过该村耕地总数的5%，并且规定，原则上未留机动地的村，不得再留机动地。这主要是针对村干部在具体操作中侵犯农民土地权利而做出的。在实行长期不变政策中，在村民大会集体决策和民主监督的前提下，应当允许某些地区留有不超过中央规定的5%的机动地，用来解决未来出现的人地问题。(4)"四荒地"的优先开发权。在拥有较多"四荒地"资源的地区，在合理规划的基础上，应当对那些在土地调整中家庭规模未得到充分考虑的农户实行优先开发权，并对于农户的开发性生产实行更长期的政策。(5)允许土地使用权继承和有偿转让。这项政策可以保证农户的长期投资在2-3代人的时期中稳定回收，也可以保证使家庭新增加的人口享有正式土地权利。另外，土地使用权有偿转让，也可保证农户通过租赁等获得另外一些土地的短期使用权利，也可以通过市场机制(如购买)获得其他土地的长期权利。(6)采取综合配套措施。以上配套措施相互联系并不排斥，在实施中，应当因地制宜，将这些配套措施结合起来，综合运用，会大大提高政策的有效性。
14、制定并颁布内容详尽的土地使用标准合同，严格实行土地登记制度。各国的经验表明，根据每个国家的不同国情和具体制度，建立适当的土地登记制度将带来许多好处。如可以使对土地的保障更为完善，使土地的流转更加可靠并降低成本，能促进土地市场的发育，增加农业信贷机会，提高土地管理效率，减少土地纷争，以及为土地税收提供便利等。我国的土地管理法要求县级人民政府对集体所有的土地进行登记，但是这项制度并未在全国大部分地区严格执行。对农村土地权利的最详细的登记资料大多保存在村干部或乡干部的手中，而且这些资料非常原始，且残缺不全。有的地方虽然进行了土地登记，但土地登记的形式和准确程度各不相同，且不能反映最新的变化和信息。这也是造成许多土地权利纠纷和形成滥用职权的主要原因。因此，应当依据我国的实际情况，建立简单、统一的农村土地登记制度。建议：第一，在县级土地管理部门的具体指导下，在乡镇一级设立农村集体土地登记部门，行使土地登记职能。第二，在全国范围内制定简单、统一的农村土地基本登记制度，对于不同地区的特点，可在土地基本登记的基础上进行额外内容的登记。第三，对农民自发的土地投入实行严格的登记制度。能否在承包期限内收回投资，保证自己对土地投入的收益，是影响农民对土地进行长期投资的关键因素。在承包期内，对农户自身在承包土地上的中长期投入实行登记制度，并依此为基础确认农户在土地使用权出让、征用中的级差收益，确保农户在土地调整中的优先使用权，将对于形成农民对土地使用的稳定预期，促进农户对承包土地进行大规模、长期投入将会产生积极的作用。
土地使用权证书和承包合同是农民依法享有土地权利和解决土地纠纷的基本依据。但有大量调查表明，在目前情况下我国的土地使用合同管理存在许多缺陷。如农户手中拥有书面土地承包合同的比率很低，拥有土地使用证的农户比率则更低；大多数已有的土地承包合同条款很不完善，缺少明确的使用期限，甚至缺少双方签字；有些连基本的权利和义务都没有，或者过于含混无法执行；大多数合同由县或乡组织起草，内容、格式不尽相同。这些缺陷成为农民土地权利得不到保障的重要原因。为此建议：第一，在严格执行土地登记制度的基础上，在拥有土地所有权的村集体与农户之间必须按有关程序，签订明确的土地使用合同。第二，合同的保存除农户、村集体之外，土地使用权合同的副本必须由农村集体土地登记机关保存一份。第三，应当制定一份适用全国各地的、包括合同基本要素的标准合同范本。该范本合同应当反映关于农村土地的基本政策和法律规定，应当包含合同双方对土地的具体权利和义务，明确规定土地使用权的起止时间，允许农民转让土地使用权，不调整土地，征用土地要进行赔偿，对违反合同条款行为进行惩罚，以及规定土地纠纷的解决方法等。合同应由双方代表签字方能生效。此外，土地合同还应附有政府机构颁发的、单独的土地使用证书。同时，为充分调动农民进行土地登记和签订合同的积极性，为通过法制化来保障农民的土地权利创造条件，在建立严格的土地登记制度的初期，应当尽可能降低和减少农民土地登记和签订合同的成本。
15、进一步改善土地纠纷处理机制，为稳定和保障农民土地权利提供有效解决的法律途径。(1)建议在县级成立专门法律援助机构，为农民免费提供有关土地权利保障及解决纠纷的咨询和代理。通过法律确定下来的土地权利如果不能在实践中得到有效行使，这种权利就是不完整的。在实际工作中，我国农民对自己所拥有的土地权利的认知与法律和政策的规定差距相当大。如果农民不了解自己拥有什么样的权利，也就不可能行使和保护自己的权利。因此，必须寻求有效途径让农民彻底了解自己的权利。首先，应当在农村地区的县级法院建立专门的法律援助中心或其他专门法律机构，为农民在土地法律权利方面提供咨询和信息。第二，法律援助中心的律师必须经过土地管理部门或其他机构的培训，熟悉与土地保障有关的法律法规和政策条文。第三，法律援助中心应当采取多种方式，如通过媒体宣传，散发书面资料，对农民提供面对面的咨询等方式，向农民传播有关土地权利的常识。第四，所有服务和法律代理均应当实行免费。(2)建议土地管理部门应当建立一套受理、审查、调查农民投诉状的机制。目前许多地方的农民在处理土地纠纷时，由于缺少对法律的了解，很少诉诸法院，而是采取告状的形式向有关政府部门反映情况，以求结果。但我国大多数农村地区的政府机构对告状的处理和审查尚未形成规范性制度，因而常常使这些纠纷得不到及时有效解决，积累了不少矛盾。因此，建议在土地管理部门要形成专门接受和处理农民土地投诉的程序和制度，并在农村基层设立便于农民反映和传递意见的简便的渠道，同时设立群众公开监督制度，督促和提高处理纠纷的效率。(3)建议在乡级或县级建立专门的土地法庭。除了缺少有关土地权利方面的知识以外，农民在处理土地纠纷过程中遇到的最大障碍是缺乏诉诸法律的有效途径。对于农民来说，就土地纠纷诉诸于现有的法院，需要耗费大量时间、精力，成本很大，还要面对社会各界的压力，这往往使他们望而却步。在乡级或县级成立专门的土地法庭和土地巡回法庭，可以为农民就有关土地权利问题诉诸法律，利用专家的特长解决土地纠纷，提高土地纠纷处理的效率，并借此增强农民的法制意识。
16、在发展"公司+农户"农业开发模式中，切实保护农民的土地权利。我国正处于经济社会转型时期，"公司+农户"农业开发模式是实现我国农业由传统小农经济走向市场经济的一条有效途径。它打破了传统小农经济的封闭状态，有利于实现小农经济与市场经济的对接，它可以有效解决我国农业长期投入不足的问题，它可以提供农村地区急需的信息、技术、管理及国内国际市场销售渠道，有利于农村土地使用权商品化和农村土地市场的培育。因此，如果操作得当，"公司+农户"的农业开发模式将对改变我国小农经济的面貌，稳定我国农村土地使用权，实现农业的产业化和现代化起到重要的作用。但在实际中，有一些地方在操作"公司+农户"中有意无意地侵犯了农民的土地权利，引起农民的不满和土地纠纷。例如，(1)有些县、乡镇越俎代庖，在跨村的土地承包和开发中，未注重相关村的意见和利益，直接与公司谈判、签协议；(2)村一级组织与公司谈判签协议的过程中，未征询村民的意见，强制执行土地使用权转让；(3)对于涉及土地出让的农户，未给予合理赔偿或调换新的土地；(4)县、乡、镇随意提取土地转让承包费用，侵占出让土地的农民利益等。针对这种情况，建议：第一，在明晰农村土地集体所有权边界的基础上，对农民承包使用的土地，包括由农民自己开发的荒地要有明确的土地使用权文书。集体出让土地必须严格以相关土地使用权合同为依据，该赔偿的赔偿，该调地的调地。第二，集体与公司签订土地出让承包协议必须经过村民代表大会表决，公开合作方式、收益分配方式及赔偿方案。第三，与公司签订协议的主体必须是享有土地所有权的村集体，但要上报相关县、乡镇。对于涉及跨县、跨乡镇的土地承包，相关公司在县、乡协调下要分别与不同享有土地所有权的村集体签订协议。第四，相关县、乡镇可以从土地补偿转让金中提取一定比例管理费用，用于提供相关的咨询和协调支出，但不能超过出让金的5%。此外，不得以任何名义从中分取收益。第五，县及县以上有关部门对出让土地的地价要进行科学评估，充分考虑出让期内地价的变化，并依此为基础，确定土地出让金及支付方式。此外，"公司+农户"模式往往发生在农业开发基础条件较好、而又缺乏资金、技术、信息等生产要素的不发达地区。发达地区的公司，包括外商的进入可与当地的农业生产优势相互结合形成有益补充。但若不能正确处理外来主体与当地农民的利益关系，将大大增加这种模式运行成本。这已在许多地区的实践中有所反映。因此，首先，公司的进入必须要保证当地农民的长远利益，坚决防止短期行为；其次，公司化、产业化经营必须与当地的小农户家庭经营相结合，必须将农民出让土地与创造新的农业和非农就业机会相结合；第三，要注重发展农村社会化服务组织。
17、从实际出发，创造条件实现农村土地使用权在自愿条件下的有偿转让。(1)必须从法律和政策上明确土地使用权有偿转让的合法性。中央有关文件明确规定，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，允许土地使用权依法有偿转让，并在尊重农民意愿的前提下，实行适度规模经营，鼓励土地使用权流转。但从全国范围看，土地使用权流转的规模不大、范围不广，仍处于一种起步阶段。其中一个重要的原因是，农民对是否允许"收取土地使用权利的收益"心存疑虑。因此，从法律上和政策上，明确土地使用权有偿转让的合法性，将消除农民的心理疑虑，充分发挥土地流转机制的作用。(2)运用市场机制，实现土地使用权的有偿转让和流转。目前，我国不同地方和村社之间农村土地流转出现了不同的模式，即依靠社区集体调整和依靠市场机制调节。实践证明，用行政手段来完成土地流转有诸多不利因素。因此，应更多地利用市场机制。其好处在于：将土地使用权作为生产要素进入市场流通，有利于在小规模、分散化格局的基础上，为有条件地发展适度规模经营提供一种长期起作用的机制；有利于为社区集体和国家实施土地管理、调节，奠定合理的制度基础。为此：第一，土地使用权的转让价格由供求双方自愿协商，这样可以比较客观地反映土地承包权利在变化着的经济环境中的稀缺性和真实性。第二，允许农地转租，或以入股的方式合伙经营，参与利润分成等多种转让方式。第三，允许农村土地使用权作为抵押品获取信贷。(3)为防止土地使用权过于集中，必须对土地转让的给予一定限制。在利用市场机制促进土地流转中，为防止土地市场可能带来的社会不公正现象，应做出一定限制。比如：同一农村集体的农民对土地使用权的转让有优先权；在土地紧缺和非农就业机会匮乏的地区，政府应当规定将耕地保持在村民手中。这些地区的土地使用权转让应当限制在本地居民之间；为防止土地过分集中在少数人手中，应当根据不同地区的具体情况，对不同的对象(如本村村民、非本地居民及外国人)规定不同的土地拥有数量上限；为保护环境和提高劳动生产率，在某些人口压力不大，非农就业机会较多的地区应对土地拥有量的下限进行规定，以防止土地过于零碎、分散。
18、严格推行村务公开和民主管理制度，积极发展有效的村民自治制度。严格全面推行村务公开和民主管理制度，把提高农民参与性和积极发展有效的村民自治制度结合起来，对于加强对税费的征收和使用的公开和监督，形成土地使用权长期化的保证机制有特殊的意义。第一，在村一级普遍建立村民议事制度，有关社区发展及农民切身利益的村务，必须经过村民议事会，从而建立一种民主的科学的决策机制。第二，彻底公开村务和村级财务，涉及农户关心的热点问题，村级财务特别是税费的征收和使用情况，其他农民负担的征收等都应及时定期向村民公开，接受评议和监督。第三，坚持和完善民主管理制度，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，鼓励发展农村经济合作组织及其他农村自治组织。
农村土地问题是涉及我国农村经济长远发展和社会稳定的根本问题。从这个意义上讲，如何完善和推动第二轮土地承包工作，已远远超出这项工作本身的内容，多方面采取措施，实施农村土地使用权长期化，并为农村土地制度和土地权利的保障建立法治基础，将对推动第二轮土地承包，深化农村改革产生深远影响。需要指出的是，农民是政策的对象，农民群众对政策的理解、拥护和支持是保证政策得以贯彻、实施和创新的基本条件。总结经验，政府必须注重建立适应新的社会经济条件的、面向广大农民的、行之有效的政策传输渠道，不仅注重对农村基层干部的教育培训，更要注重对广大农户进行法律、法规和政策的宣传教育。这对于能否形成长期、稳定、有保障的农村土地使用权是十分重要的。
