三、“政府兜底”的路径
“政府兜底”的路径是指农村社会冲突如何一步步地发展到需要政府兜底管理的阶段，期间经过了哪些重要的步骤和阶段。通过对兜底路径的条分缕析，可以很清楚地看到兜底管理的发展脉络及其逻辑。一般来说，政府兜底管理都要经过以下几个步骤：社会冲突——二阶冲突——农民闹大——兜底管理。
（一）社会冲突阶段
社会民事主体之间的纠纷和冲突最终要成为政府兜底管理的冲突，必须首先满足一个条件，即能够成为政府的政策问题。要达到这个目的，就必须将个体性的冲突问题化为政府要立马介入、着手解决的公共问题。在社会生产、生活和交往中，有着各式各样的摩擦、矛盾和冲突，但并不是所有的冲突都会引起政府的注意，被纳入政府的政策议程。政府的制度理性是有限的，它不可能感知、了解和解决所有的社会问题，只有少数社会问题进入它的视野，其中又只有更少的问题它会着手解决。同时，政府的资源也是稀缺的，它只有用在最紧要、最重大的事情上，而不会浪费在细小琐碎的问题上。因此，大部分社会冲突会被政府设置的机制所过滤，进入不了政府的法眼，少之又少的社会冲突会成为“幸运儿”。要使政府介入并着手解决社会冲突，社会冲突就得满足以下条件：让政府感知到不得不去面对和处理，否则冲突就会扩大和蔓延，孳生更大的稳定隐患；若不尽快着手解决，给个说法，就可能陷入舆论漩涡，处于极度被动状态，甚至会引起上级政府的注意。
满足上述条件的社会冲突有以下几种，一是社会冲突中出现了死亡和重大财产损失，尤其是交通事故出现死亡、民事纷争中出现自杀，乡镇政府都会高度警觉，一般都会主动出击以稳定局势和控制事态，再着手处理，表现出较高的应急水平。在笔者调研中，石鼻镇政法委刘书记说，“现在只要听说本镇出了交通事故，或者出现了死人的事情，我就会做好心理准备，吃顿好饭，好好睡一觉，因为我知道，第二天肯定没时间吃饭休息，要与闹访的人耗一整天。发生事故后的第一天，死伤方肯定会动员全家族到县里镇里闹访，而且情绪激烈、要求高，很难轻易接受调解方案。”二是冲突一方或双方主动找到党委政府，尤其是数十上百人的群体挤占政府大院，面对成规模性的群众和群情激愤的情绪，政府必然会出面安抚并提升自己的议事日程。三是在有死亡的民事冲突中，冲突一方挟尸游街或找政府“伸冤”，面对“生死为大”、“人命关天”的局面，政府一般会紧急处理，否则会造成不良影响或使事态扩大。
（二）二阶冲突阶段
“二阶冲突”是指冲突各方于干预冲突的第三方之间围绕干预的方式、结果而产生的新一级的冲突，它是由原冲突各方之间的冲突转向于第三方的冲突，是冲突升级和扩散的一种形式。农村社会冲突在成为政府的政策议程、进入政府干预阶段之后，可能会由于冲突各方对政府干预的方式不满，如出警、出言不慎，或该作为时不作为，或作为不当，也可能对政府干预的结果不满，即处理意见不满意、没有满足自身的诉求，或认为不公正、有偏袒而对政府产生不信任感、生发逆向情绪，等等，从而使得冲突一方或各方的抗争矛头转向政府。二阶冲突改变了原有冲突的性质：它将民事纠纷、社会冲突变成了官民纠纷、干群矛盾和党群冲突，将治安事件、法律案件转化为政治事件，使得事件的责任由冲突方负责转变为由党委政府来承担。政府成为责任方后，就不再是可以置身事外的干预方、调解者，也就是说冲突不再仅仅是政府“要管的事”，而政府必须为事件的最终解决担负责任，否则就要承担政治责任。社会冲突变换为二阶冲突是政府进行兜底管理的前提，没有这个前提，政府的兜底管理也就不存在。在接受笔者访谈时，安义县石鼻镇分管政法的书记对此颇有感慨地说，“为什么法律上的事情，却要我来处理？这是什么样的法治社会？”他最近三年处理了十几起重大的群体性涉法涉诉闹访事件，这些都经由了一个社会冲突向二阶冲突转变的过程，成为他具体“领衔”负责的政治事件，最后都不同程度地进行了兜底管理。
（三）农民闹大阶段
当民事、法律事件成为政治事件、社会冲突成为二阶冲突之后，社会冲突就转变为冲突方（一方或各方，下同）与政府的博弈，冲突方要求政府负起责任来公正、公平地处理事件以满足自己的诉求。冲突方要达到自己的目的，就得动员一切可以动员的资源、媒介和力量向政府施压，使得政府感受到压力后在事件的处理中倾向于自己，从而满足自己的要求。而作为博弈另一方的政府也在动员各种资源，如整合体制资源（不同部门人员组成专门工作组、积聚各部门的资源）将该冲突作为“中心工作”、“火线工作”来做，并通过与冲突方有关系的体制内人员做冲突方的工作，以迫使冲突方接受政府提出的解决冲突的方案，最终平息事态。相对于政府而言，农民可资利用的资源和媒介则少之又少，如他们没有体制内资源，没有强有力的社会关系网络，也没有相应的诉求表达的知识。他们要达到自己的目的就得在诉求表达的方式、手段上下功夫，即将二阶冲突不断闹大。
据调查，在这些冲突中，农民闹大的方式氛围群体性闹大和个体性闹大。群体性闹大一般包括（要挟）群体访、群体围攻政府机关、游行示威、挟尸围攻县委大院、破坏公共设施、群体性缠访闹访等，个体性闹大主要有越级访、京城访、缠访闹访、自焚、自虐、跳楼秀、跳桥秀以及诉诸媒体网络等。两种闹大方式并非截然分开，在有的冲突中会交织使用。农民闹大（或威胁闹大）要达到以下目标：一是引起上级政府（含中央政府）的注意和重视，通过上级政府施压，使地方政府感受压力而力求解决问题、满足冲突方的要求；二是引起媒体和群众的注意，制造舆论氛围，使地方政府陷入舆论漩涡，地方政府为了平息舆论、安抚民众情绪、转移舆论注意力而下力解决问题；三是使地方政府自觉感受到再不尽早、尽快解决问题，就会引起上级政府和舆论的关注，届时自己的政治压力就更大。农民通过闹大而使二阶冲突的政治性更强，也就是说，农民不断闹大，地方政府所感受到的政治压力就更大，在压力型维稳和信访一票否决制下，地方政府就不能再对冲突事件进行拖延、敷衍甚或依法办事，而是要尽快解决。
（四）兜底管理阶段
在二阶冲突中，与政府博弈的不是一方，而是双方或多方。冲突方都不满意政府的处理结果而无法达成妥协，各方都希望通过闹大尤其是冲突伤亡方为了达到自己的目的而不断通过闹大来给政府施压。在这个时候，如果政府倾向于某一方而向另一方施压要求其接受对方提出的要求，则该方不仅不会同意，反而可能会通过闹大转而给政府带来新的政治压力。因此，只要冲突各方不同意政府提出的协调方案，在当前体制下，政府就要面临来自各方制造的政治压力。于是，在无其他资源可资利用的情况下，政府就可能做出兜底管理的决定，通过兜底来使双方都接受某政府的决定，换取他们对现有秩序的接受，恢复社会秩序，进而解除政治压力。上述7个案例，冲突伤亡方要求对方赔偿某个数额，但对方不同意赔偿或没有能力赔偿该数额，从而使双方冲突化解陷入僵局。冲突伤亡方便通过闹大的形式给政府施压，要求其解决赔偿问题，政府无奈之下只能通过兜底部分赔偿数额，冲突对方愿意（或有能力）赔偿一部分，加起来达到冲突伤亡方的赔偿要求，才使双方达成协议，双方的冲突和二阶冲突始得以化解，悬在政府头上的“达摩克利斯之剑”方才消失。
四、“政府兜底”的逻辑
“政府兜底”的逻辑要阐发的是政府为什么在社会冲突管理中要兜底，或者说为什么会采用兜底的方式而不是其他方式解决冲突。根据公共选择理论，政府及其官员也具有自身的利益目标，在交易过程中同样追求自身利益的最大化。[1]因此，在现有制度和社会环境的总体约束条件下，“兜底”在某种意义上是政府及其官员的理性选择，是其不得不做出的“最优”行为举措。
（一）消解维稳维权政治压力的需要：尽快平息事态是最大的政治
“稳定压倒一切”，尤其是当前我国正处于历史发展的重要战略机遇期，进入改革的深水区，同时又处于社会矛盾凸显期，保持政治社会基本稳定是抓住战略机遇和解决社会矛盾的重要前提和基础，因此稳定问题摆在了越来越重要的位置，甚至出现了某些学者所说的“不稳定幻象”[2]。从中央到地方到基层各级党委政府都把稳定问题作为自己的中心工作，“息访维稳”甚至成了乡镇一级唯一的、首要的工作，乡镇通过“信访治理”来达成乡村社会的治理目标[3]。在这种情势下，从中央到地方一级级地形成了“信访一票否决制”和维稳压力型体制，每一级政府都有来自上一级政府的信访“一票考核”和维稳压力，中央政府承受全国的信访维稳压力，但所有政府的压力都可以通过“批转信访案件”和“信访维稳目标责任制”转嫁到基层政府，因此基层政府的信访维稳压力最大。
因此，在信访维稳上，每一级政府都不希望出现差池，都不希望自己的管辖领地内出现信访维稳问题，不希望有把柄、污点被上一级政府抓住，从而都希望保持稳定、控制信访和社会冲突，而一旦出现信访维稳问题，都希望在第一时间内解决，尽量不造成广泛地社会影响，更不希望上一级政府知晓和问责，且越是更高层级政府问责，下一级政府要承担的政治责任就越大。然而，如果在一个乡镇出现了信访维稳问题，其影响扩大到县一级，那么若再扩大则县一级也要成为上一级政府问责的对象，此时县一级就会与县镇“共谋”，共同尽快、尽早地平息事件；若不慎还扩大到了市一级，那么市一级的心态与县一级相通，亦不希望继续扩大，遂会与县乡“共谋”控制事态；到省一级逻辑相通，都希望在本级政府之内解决问题。在这样一个都希望事态不扩大、尤其是不往上一级政府扩散的维稳体制下，每一级政府都希望下级政府尽快、尽早地解决问题，只要解决问题就万事大吉，因此每级政府都可能走“只要结果，不问手段”的策略主义、机会主义政治路线。尤其是在处理对地方政治社会稳定冲击较大的群体性冲突时，为了尽快、尽早地恢复社会秩序，重塑稳定的社会环境氛围，这种策略主义、机会主义的路线更容易运用，这便是“政府兜底”的制度情境和制度逻辑。笔者在对安义县乡分管政法的领导访谈时，他们提到政府兜底时常常挂在嘴边的是“上级领导更大方”，意思是只要事情闹到需要市县主要领导（如市长、副市长、县委书记等）出面调解时，市县主要领导更倾向于兜底解决，而且开的口子更大，因为“反正钱又不是他们出”，即市县领导出面只是表态，兜底的还是下一级政府。而且，事情越快解决越好，以免自己陷入冲突的泥淖难以脱身。只要事情快速、圆满地解决，市县主要领导的工作就完成了，就可以向他们的组织和领导邀功悬赏（交差）了。
上面讲的是政府维稳政治，还有一个层面的是新闻媒体（含网络，下同）的维权政治。当前我国的新闻媒体正呈现出一个“官媒去政治化，商媒政治化”的一体趋势，即传统官方主流媒体开始倾向于更多指摘地方政府的过失，而不是对地方政府护短，立场越来越多地站在民众一边，这是一个去政治化的过程；而正在兴起的商业媒体则吸收了西方法律、权利和宪政的理念，也站在民众的立场更多的批评地方政府，这是一个政治化的过程。[4]这两个过程使得不同性质新闻媒体的立场和意识形态出现合流之势，地方政府越来越难以控制新闻媒体，更难以动员新闻媒体的资源为其所用。因此，只要新闻媒体对社会冲突事件一报道，就会一边倒地使地方政府陷入舆论漩涡，处于被动地步。地方政府就要紧急公关、灭火。新闻媒体站在民众立场所使用的是法律、权利和抗争的话语，而政府则被塑造成践踏法律、侵犯权利和压榨民众的恶魔。事情拖得越久，对自己越不利。因此，政府要公关灭火首要的是要迅速地扭转自己的形象，即满足农民的要求。对于农民来讲，只要满足了他们的要求，他们就不再闹了，该事件也就没有新闻价值了。对新闻媒体来讲，只要是满足农民的要求（无论怎么满足，满足什么样的要求），都意味着政府在政治、权利、自由、产权等上对农民妥协，是对法律和农民权利的尊重，是进步的表现。所以，一旦事情平息，媒体对该事件的关注就会嘎然而止，即便关注也是积极正面的报道（如“乌坎事件”之后，乌坎村民选举被宣传为基层民主的典范）。因此，政府为了尽早走出舆论漩涡，不使影响进一步扩散，就得迅速平息事件，而最有效、最快捷的手段是“兜底”。
综上所述，政府通过“兜底”管理社会冲突，而非循序渐进、依法办事，是为了迅速解决问题，其压力则来自于上级政府的维稳政治和新闻媒体的维权政治。尽快平息事态是最大的政治。上级政府要求地方政府迅速解决，新闻舆论也要求地方政府尽快给出友好姿态。上级政府和新闻媒体关注的都只是“解决问题”本身，而不是按照“什么方式”解决问题。如果地方政府按照常规方式解决，如依法办事或尽量做思想政治工作，则会耗时过长，上级政府和新闻媒体都等不及，只能是“特事特办”即“花钱消灾”、“给封口费”、“给钱打发走人”、让农民“拿钱走人”或满足农民其他诉求，才可以在尽可能短的时间内解决问题。假若政府兜底管理中还有“政治兜底”（如民主选举、问责干部、废除“恶”法、颁布“良”法等），则更可能得到新闻媒体的欢呼。
（二）节省行政资源的考虑：政府理性人的算计
政府官员是具有理性的“经济人”，不会因为在政治领域中就从自私自利的利己者转变为大公无私的利他者，他们也具有追求自身利益的动机和愿望，在进行行为选择之前也要对成本与收益进行核算。并且，政府的各类资源都是有限的，并且越是底层政府，它能调动的资源越少。因此，理性的政府会将“好钢用在刀刃上”，集中资源办“大事”、办“重要的大事”，不会将资源浪费在“小事情”上，或消耗在“不重要的大事情”上。对于政府而言，处理农村社会冲突，尤其是剧烈地群体性冲突是“大事”，但不是“重要的大事”——重要的大事必须凸显本级政府及其主要官员的政绩。因此，在管理农村社会冲突时应秉着尽量节省资源的原则，而不是任由有限的资源无限消耗。要节省资源，就得“快刀斩乱麻”，从速从快地解决冲突问题，而“兜底”是个不错的选择。政府兜底虽然要“无辜”地消耗政府一定的资源，但至少在以下几个方面节省了行政资源：
（1）物质资源。政府在管理社会冲突中，要花费金钱和消耗其他的物质资源。譬如在接访、截访需要花费政府大量的经费，若有一例到京城上访的案例，乡镇政府就得派个两三个人到京城接访，期间的吃住路费就得花费好几千，在京城停留得越久，花费越高；如果在京城请“黑保安”帮忙还得另外预算。据乡镇“综治信访维稳中心”负责人介绍，一般一次京城接访最少要花费上万元，多则数万。到其他层级政府接访亦需要一定的花费。而如果给予上访人一个或几个农村低保为安抚，则一年只需花费几百上千元，两相比较，基层政府何故不兜底呢。而在剧烈的群体性冲突中，拖延的时间越长，群体性的破坏力就越大，政府和社会的公共设施和财产就可能破坏更大。据笔者调查，到政府群体闹访的人多半还得赖在政府吃喝，时间耗得越久，这笔开销就越大。因此，政府兜底能够减少破坏、节省资源。
（2）人力资源。根据县乡的经验，政府在遇到群体性冲突时一般会调动体制内的力量成立处理专班或领导小组，它一般由不同部门抽调的主职领导或分管副职领导，如在乡村医闹中，小组成员会涵盖乡镇党委书记、分管政法书记、乡镇卫生院长、综治办主任和县卫生局副局长、公安局副局长等，若事情闹得更大，则县政法委书记或县委副书记也列入其中；若是教育线上的冲突，则教育局长、分管教育的副县长列入其中。这些不同部门的成员都有各自职务内的专门事务，被抽调过来实质上是对人力资源的巨大消耗。处理时间拖得越长，人力资源的消耗就越大，他们的专门事务荒废得就越多。如若通过兜底在短时间解决问题，则会节省大量人力资源，解放一大批人，释放一大堆事务。
（3）主要领导的时间、精力、注意力等资源。无论是政府主要领导，还是部门的主要负责人，他们的时间、精力和注意力都是稀缺资源，更应该用在政府或部门最紧要、最重要的事情上。尤其是在我国还很大程度上具有人治色彩的政府（部门）中，主要领导不仅拥有绝对的权力，还能决定政府的发展方向和前景，因此他们的时间、精力和注意力就更加宝贵，更不应该浪费。在以经济建设为中心的时代，各级政府主要领导的时间、精力和注意力都被认为应该放在地方经济发展上，用在招商引资上，用在征地拆迁上，用在向上跑资源、跑项目、跑政策上，等等。而农村社会冲突却可能拖主要领导的后腿：不仅较为激烈的群体性冲突需要主要领导出面安抚、协商和处理，由此消耗了他们的时间和精力，转移了他们的注意力，而且像一些个体性的缠访、闹访和谋利访也都是直接找政府（部门）的主要领导，因为他们认为只有主要领导的讲话、签字和表态才算数。这样，本来隐身被管理者背后的主要领导就成了与被管理者直接面对面的“街头官僚”[5]，使其深陷繁琐的具体事务中而难以抽身。事件拖得越长、领导被缠得越久，主要领导的时间、精力和注意力就消耗得越大，就越无法去做更大、更重要的事情，与其如此“耗着”损失，还不如兜底解决问题。问题解决了，主要领导才能抽身去干更重要的事情。在接受访谈时，一位经常缠访的农民介绍经验说，“要想领导给你解决问题，你就得把他搞烦”，“搞烦”就是通过胡搅蛮缠、死缠烂打，把政府（部门）主要领导搞得无心正常工作，这样他们就会“批条子”、“打招呼”、“给好处”打发上访者走人。[6]
（三）地方官员的政绩需求及其任期约束：最重要的事情是什么
我国政府官员的选拔制度不是公民选举，而是由上级政府任命，并对其进行政绩考核及决定其升迁。相对于上级政府，下级政府的行为和绩效具有私人信息的性质，要想在上级政府考核中取得高分就必须发送业绩信号。在非对称信息情况下，上级政府不能准确掌握下级政府的行为，只能根据下级政府的行为结果进行评价。在我国政府考核体系中，主要考核的项目有两条，即发展与稳定。显现“发展”的政绩主要包括经济发展指标（GDP）和城镇化化推进速度、高大的标志性建筑、宽广的广场以及轰轰烈烈的城镇建设场景。“稳定”包括信访维稳、生产安全等，虽然是“一票否决制”，但它更多的是一种否定性的考核指标，即出现了稳定问题才会一票否决，而在具体的考核中所占比重并不大，且难以在政府间竞争中凸显自己的优势与特色，因而难以显现政府及其主要官员的政绩。因此，在维稳问题上尽量做到“不出事”就可以。为了向上级政府发送看得见的业绩信号，并展示自己的高人一筹，就必须在发展上做文章。所以，对于每届政府及其主要官员来讲，虽然“稳定压倒一切”，但最终“发展才是硬道理”。
由于地方政府的主要官员都有任期限制，只有在任期内把经济搞上去才能凸显政绩和引起上级领导的注意。因此在其短暂的任期期间，就得把政府主要的资源及个人的时间、精力和注意力放在经济发展而不是其他事情上。这样，无论是选择经济发展模式，还是处理其他问题（如社会冲突）都会相对短视，只注意战术，不注重战略，只追求GDP的高速增长，而忽略或掩盖经济发展及其他政策措施所带来的更深层次的矛盾和问题。这些矛盾和问题只要被“捂住”在其任期内不爆发，就尽量不去触动和解决，从而可能在下任任职期间爆发出来。当前许多的社会冲突都是单纯追求经济发展所造成和积累下来的。为了在其任期内“不出事”，或不让上级政府知晓“出事了”，地方政府在处理社会冲突、矛盾和问题时，就更多地采取策略主义[7]和机会主义的做法。只要能将冲突和问题及时、迅捷地抹平，使政府主要官员不被政治问责，不影响任期内辖地的经济发展，不影响任期内辖地的招商引资环境，不影响投资人的信心，等等，则无论什么手段、什么方式都可以用。这就导致政府在处理社会冲突时容易“捂盖子”和随意“兜底”。只要能够妥协解决，让民众不再上访、不再闹事，什么办法都可以用，只注重平息具体事件，而掩盖了更深层的问题。于是诸多丧失原则、没有底线的“兜底”措施迭出。
（四）常规性资源动员失败与软预算约束的支撑
在维稳与维权政治的压力下，政府要尽快将冲突处理掉，手头就必须有尽快处理冲突的资源，或者说它能够整合和动员体制内外的资源来解决问题。这些资源包括法制资源、政治资源、机构资源、暴力资源、媒体资源及社会资源等。这是一些常规性的资源，在我国政治、行政和治理中常常被整合和动员起来集中做某件事情，比如运动式治理、专项整治、中心工作、火线工作等。但是事实上，在政府处理社会冲突的过程中，这些资源要么稀缺，要么被限制，要么无法动员，要么动员起来也起不了作用，使得政府在这些常规资源动员上归于失败。最后只能“兜底”解决问题。
（1）法制资源。社会冲突多半是涉及到法律问题，通过法律途径解决是最合理的。但是通过法律途径解决有几个无法克服的困境：一是手续繁琐，繁文缛节、条条框框比较多，往往会使文化相对较低和相关知识甚少的农民陷入“规则黑洞”，[8]使得其权利救济被繁多而庞杂的规则所稀释，从而对法律望而却步。二是法律途径耗时过长，农民一般难有过多的时间和精力耗在漫长的程序和等待中。三是通过法律途径解决问题需要当事人出得起钱、请得起律师，在金钱方面的花费较多，农民一般消费不起。四是法律途径不一定依法办事，期间会有不公正不公平的现象，即便依法办事，也不一定达到当事人所期望的目的，如金额的赔偿。五是通过法律途径进行救济有终结机制，一般是三审终结，之后即便再不服判决，也只能认可。所以，政府是最希望通过法律途径解决冲突问题，而农民则最不愿意走法律途径，所以他们只有通过把事情闹大，将法律事件转变成政治事件而由政府来救济。如此一来，政府对法律资源的动员就失效。
（2）机构资源。政府原本是作为社会冲突的第三方干预者而存在的。能够作为第三方干预主体的还可以有其他的机构，如人大、政协、妇联、工会及其他社会团体。但这些主体在我国当前的政治生态和社会环境中，一无实质性权力，二无社会声望，难以承担起农民对公正、公平及权益诉求的救济责任。因此即便政府动员他们来主持解决社会冲突问题，冲突方对它们不也信任。
（3）政治资源。对于地方政府而言，政治资源的动员失败表现在以下几个方面：第一，来自上级政府、社会舆论的压力使得政治资源的空间愈发狭小；第二，传统社会主义国家意识形态和话语体系业已衰弱，在做工作时越来越空洞乏力，从而使得“思想政治教育”的方式难以凑效；第三，新的权利、宪政话语体系被农民掌握之后，它与农民的传统道义话语结合在一起，使得政府更难以驾驭和把握。
（4）暴力资源。暴力资源是地方政府控制事态进一步蔓延和扩大的重要手段。在民众的法律意识、权利意识渐趋强大、信息畅通（稍不慎就备捅到媒体上去）以及法制愈发健全的情况下，地方政府的暴力资源被束缚：不能随意出警，且出警要慎重；不能随意打人、逮人和关人；过去常用的进“法制学习班”、送“精神病医院”、关“黑监狱”等手段，也不能再用了，等等。当暴力资源不能随便动用的时候，就无法控制农民“踩线不越线”，将事情进一步闹大，如群体性游行示威、进京上访、缠访、闹访等。
（5）社会资源。社会资源包括农民群众普遍的公平正义观念以及政府能够动员起来的社会力量。在社会冲突管理中，由于当前治安工作中的群众路线流于形式，[9]农民普遍的公平正义观念已经难以参与、介入管理之中，因此难以影响或制约冲突方的行为和决定。政府就只能动员能够影响冲突行为和决定的社会力量参与做工作，这些人既可能是体制内的人，也可以是体制外的人，政府对体制内的人可以进行“强制性动员”[10]。这些人与冲突方越是强关系，工作就越容易做通。但是一般农民与体制内人员极少有强关系——若有强关系，他也就无需通过把事情闹大来进行博弈和权益救济。因此，政府在社会冲突中对社会资源的动员也难有实质性效果。
（6）媒体资源。上文已叙述体制媒体去政治化和商业媒体政治化，都难以为地方政府所利用，且更多地是站在政府的对立面，甚至对事件作出选择性的、偏离事实的报道[11]。在一些影响比较大的群体性社会冲突中，政府动员不了媒体的力量，更不可能转变媒体对事态的评价态度。
当上述常规性资源无法充分动员的时候，地方政府要在短时间内解决冲突，就只剩下“兜底”这一手段可资利用了，并且最常用的是利益兜底和政策兜底。在出现伤亡事故的冲突中，如群体性事件、校车事件、桥梁爆炸事件等，巨额的利益兜底最为常见。政府之所以对利益兜底情有独钟、最为擅长，根本原因在于我国政府实行的是“软预算约束”[12]机制。政府财政收入与支出不规范、不透明，政府（部门）主要领导的批条子、签字就能动用公共财政。这样就使得政府动用公共财政资金就相对容易，而且可能是无底洞。这是造成地方政府可以轻易给予“利益兜底”的财政制度基础。
五、“政府兜底”的影响
作为政府平息事态、维护地方安定团结之政治目标的政策工具和手段，政府兜底在某种意义上实现了政府的目标，在短时间内化解了冲突，重新恢复了地方社会秩序。地方（党委）政府主要官员通过“兜底”管理短时间内平息事态，向上级党委政府及主要官员展示了其化解冲突、应急管理的能力，发送了执政一方的能力信号，也向社会尤其是新闻媒体传达了友好的讯息，展示了良好的执政风格和和清新的亲民形象，等等。同时，作为弱势群体的冲突方（农民）的权益得到了维护、诉求得到了满足。似乎是一个皆大欢喜的结局。然而，政府兜底毕竟是在政府规制之外的一项选择，它具有临时性、随意性和非常规性的特点，有其内在的局限，并带来了一系列的政治社会后果。
（一）“政府兜底”彰显了官治化和人治化的效应
我国是一个官治化和人治化传统比较深厚的国家，权力崇拜和人治色彩在政府内部和社会上依然较为严重。“政府兜底”依赖于行政命令、政府主要官员批示等手段推动冲突解决，“兜底”的标准、方式和手段缺少制度化和规范化，具有灵活性、权变性、临时性、应急性和自由裁量的特点，并随政府主要官员的偏好、价值、喜好、风格和注意力，及政府财政能力变化而变化。政府兜底的这些特性使得农民在社会冲突中更依赖于政府解决，更期待上级政府“青天大老爷”的出现，从而也使得政府的责任无限放大。诚如前文所述，政府兜底的的前提是民事纠纷、法律问题转变为政治问题，因此它实质上是通过权力解决问题，进一步彰显官治化和人治化的社会效应，挤占法律的空间，使得通过法律的治理越发不可能。
（二）“政府兜底”遮蔽和掩盖了深层次的社会问题
政府兜底要解决的政策预期目标是要在短时间内平息事态，不可避免地具有单一性和短期性的特点。这种解决问题的方式必然是“头痛医头、脚痛医脚”的，只是就事论事，注重平息具体的事态、安抚具体的冲突方，而不可能整体性地、综合性地一揽子解决问题，更无心去追究冲突发生的深层次的社会和制度根源。同时，政府兜底只注重当下具体冲突的化解，不注重长时段的、长远预期的化解冲突的制度化能力建设，使得每次冲突的化解依赖于博弈解决问题，由此产生路径依赖：社会问题的解决不是依据明确的规章制度，而是每一次具体博弈的特定结果，且每次“闹大”都形成负反馈，进一步促进“闹大”。从而衍生更多的社会问题，加大公共治理风险和社会管理困境。
（三）“政府兜底”生产对闹大的示范和效仿机制
政府兜底的前提是农民闹大，如果农民不闹大，或者闹得不够大，政府就不会兜底，或者兜底不够充分。这样就会使得“闹大”具有示范效应，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”成为社会的普遍共识，使人们要想解决问题就千方百计地将事情闹大，闹大也就不断的复制、不断地循环再生。政府也不得不陷入平息、处理和再处理闹大的“兜底”漩涡，耗费大量行政资源。
（四）“政府兜底”会产生不公正、不公平的现象
“政府兜底”一旦成了农户所赖以表达诉求、解决问题的唯一“可行”路径，那么不但“闹大”会被效仿，也可能使农村没有能力“闹大”的普通农户群体被排除在表达之外，除非他们能组织起来进行群体性“闹大”，否则政府就不会理会他们的诉求。另外，兜底没有具体的标准，而是依赖具体的博弈，因此在政府兜底中就必然会有不公平不公正的现象：闹得越狠，得到的好处越多；越是高层政府出面，兜底就越大手大脚（如乌坎事件）；媒体关注度越高，政府给钱越痛快（如农村校车事件）；有能力第一时间将事件捅到公共媒体、发布于门户网站上，就能够在第一时间得到政府的兜底，等等。
（五）“政府兜底”滋生了专门以闹大谋利的现象
在社会冲突管理中，一部分农民尝到了政府兜底的甜头，就容易孳生投机心理和专门谋利的闹大行为，典型的如通过上访或威胁上访从地方政府手中捞取好处[13]。群体性闹访容易获得政府的兜底，但由于群体性闹访的不断发展，吸引政府注意力的门槛不断抬高，闹访呈现恶性竞争的趋势，从而导致了一个新兴的“代闹”职业的诞生，不仅“职业医闹”为人所熟知，就连到政府闹访也开始由混混操纵一条龙“产业化”经营。同时，由于闹访治理难度大，政府部门也借用混混进行治理，或默许医院、学校等单位利用混混应对闹访。[14]
（六）“政府兜底”使得政府的自主性进一步降低
政府的自主性包括独立性、自我管理和自我决定等方面的内涵，它是排除其他团体、利益集团的干扰，独立行使权力、自觉回应社会问题的能力。政府自主性越高，自觉回应社会问题的能力就越强，反之则低。在压力型维稳体制下，地方政府受束缚于上级政府的“一票否决”，在社会管理中奉行“不出事”的逻辑，[15]难以真正回应社会的需求。同时，政府害怕事情闹大，冲突方就越把闹大当做手段，当做要挟政府、讨价还价的筹码[16]，使政府被闹大捆绑而处于极端被动状态，自主性越来越弱，越难以主动去发掘、回应和处理社会问题。
结语
综上所述，“政府兜底”是政府官员在总体制度和社会环境约束下作出的“最优”选择，也是政府制度理性与农民“闹大”行动策略耦合的产物，它集中政府的人力、财力、物力和行政权力，通过运动式治理的方式[17]，以平息事态为唯一目标，在短时间内实践的一项政府决定和行动。政府兜底并不是一无是处，它具有一定的现实和社会乃至伦理的合理性，产生了一定的正面积极效应。但是，政府兜底更带来了诸多负面的政治社会影响。因此，要解决规范政府冲突管理、扭转政府兜底现象，应该在以下几个方面着力：（1）加强农民的利益表达和协调机制建设。有研究表明，近年社会矛盾冲突事件呈上升趋势，根源于缺乏有效地利益均衡机制。[18]农民是弱势群体，现有体制下其有效表达利益、满足诉求的正常渠道较少，这是农民之所以“闹大”的根源。通过建立农民有效的利益表达和协调机制，使农村不同利益之间进行有效的博弈、妥协和协商，以实现利益的整合，实现农村各方的利益均衡，从源头上减少和化解农村社会冲突。（2）加强社会冲突管理的制度化能力建设。制度化能力就是要将冲突纳入政府的规范管理范畴，使冲突管理和化解有章可循、有法可依，亦使社会冲突在制度范围内有序展开（而非彻底消灭冲突）。这就需要政府根据社会冲突发生、发展和演进的内在逻辑，以及管理社会冲突的基本经验，制定和出台权威性的制度文本和政策文件，为规范化处理社会冲突提供范例、程序和标准[19]，使社会冲突管理走向有序化、常规化和制度化。（3）强地方政府的应急管理能力建设。社会冲突的应急管理能力是地方政府及其主要官员的一项基础能力，很重要的措施是建立农村社会冲突的反馈机制。在社会冲突发生后，地方政府及其主要官员就能在第一时间做出反应，控制社会冲突的扩大、蔓延和扩散，并抑制社会冲突发展成二阶冲突，以避免政府陷入不必要的兜底境地，使冲突在法律法规范围内解决。通过上述制度化措施的建立和完善，就能够保障农民正当诉求的表达，提高政府冲突管理的制度化水平，减少和消除丧失原则和底线的随意兜底。
