二、中国农村土地产权制度面临的困境及其出路
从以上分析可以看出，我国农村土地产权制度演变是朝着农业效率改进的方向发展的，但是，不可否认其仍然存在一些问题：农民的土地承包经营权不稳定，流转渠道不畅通，征地补偿机制和标准不完善等等。此外，当前我国的农民已经高度分化，我们不能再用一个统一的“农民”概念来考虑农民的利益，因为不同地区甚至是同一地区的不同农民的利益诉求可能是完全不同的。具体来说，沿海和城郊发达地区的农村与其他地区农民的利益要求不同；具体到同一地区，有的农民虽然在农村有承包地，但是全家已经在城市买房生活，并且在城市有稳定的就业和收入，他们往往不再从事农业生产，而是将土地租给他人耕种，在城市当起“城居地主”来，他们关心的是土地租金的高低、土地流转的方便程度。而真正依靠农业生产的农民，非常希望改善生产条件，降低劳动强度，方便生产。以上农民的高度分化说明，在讨论“农村土地产权制度向何处去”的问题时，应该考虑多方面的因素。最有针对性的办法也许是各省根据自己的实地情况制定不同的土地政策，因地制宜地解决问题。本文试图在普遍意义上寻求一种解决问题的出路。具体来说，就是要在坚持我国农村土地集体所有、家庭承包经营的产权制度的基础上，进一步保障农民土地权利；允许土地产权进一步分化，保护农民土地权利的自由流转和公平交易；改革当前的征地补偿机制和标准，保护失地农民利益并使土地发展收益全民共享。
1、坚持农村的土地承包经营制度长期不变，赋予农民切实受到尊重和保障的土地使用权。当前中国农村面临的关键问题不是“土地私有”或“土地公有”的意识形态争论，而是农民的土地使用权是否真正得到了确实充分的尊重与保障。现行的《中华人民共和国土地管理法》第14条规定“土地承包经营期限为30年”，这是否等于说农民对其承包的土地拥有30年的使用权？也许并不如此，因为《土地管理法》紧接着规定“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”，这说明农民并不完全享有土地使用权。再看看现实生活中，农民的土地使用权也经常被侵犯。农地在承包期内经常被“调整”，在农地转为非农业用地的“征地”过程中，农民的土地使用权并没有得到充分的补偿。因此，在维持当前农村土地产权制度不变的前提下，对那些意识形态上已非禁忌，纸面上也已允诺承认的权利，应当尽快落实，特别是应该切实尊重和保障农民的土地使用权，当需要从农民手中得到“使用权”时，应该学会向农民“购买”而不是“征收”这种权利。因为使用权是一种相对于所有权的独立的权利，在契约意义上与相关权利是平等的。
从土地有效利用的角度来看，长期的土地使用权，有利于土地的持续利用，土地使用者不会受限于眼前利益，解决生产投资的激励问题，激励农民增加投资，培养地力，达到对土地进行改良的目的。但是目前的土地承包经营期限为30年，这是一个相对较短的期限，但这还不是农民面临的主要产权风险：在法律上赋予了村集体调整承包土地的权利，并且在实践中，村集体也经常重新分配土地。当你的土地可能在不久的将来被村集体收走，你还会在土地上进行投资吗？另外，人们对于地权的预期不稳定，将会降低人们对于土地收益的预期，也就是贴现率是很低的，或者说未来的土地收益贴现到现在是远小于未来的土地价值的，这样对于土地当期的投资激励自然是很少的。因此，赋予农民切实受到尊重和保障的土地使用权就特别重要。具体到村集体调整土地的时候，要求对原土地使用者土地改良部分的市场价值进行补偿。这样，土地使用者就不会受限于未来利益，从而放心大胆地对土地进行改良投资，合理利用土地。
当前全国部分地方正在开展农村土地确权登记工作。农民的土地使用权，包括土地承包经营权和宅基地使用权，一旦以正式登记的形式确认下来，其财产权属性将大为增强，农民对自己土地的权利意识也将大大提高。
2、允许土地产权的进一步分化，促进各种土地权利的合理流转。从经济学的角度考虑问题，如何实现一个有效率的产权制度？一个可能的答案是产权明晰和自由交换。我的、你的、他的，任何事物都属于某个人，如果你想使用我的劳动力或者我的财产，你就要向我提出一个我愿意接受的价格。通过交易，所有的物品和服务都移向其使用价值最高的地方，一个有效率的结果就产生了。具体到土地来说，土地具有要素配置和社会保障两大功能。在经济发展过程中，随着商品化、专业化发展和收入水平提高，土地被赋予的经济功能及其地位将会发生显着改变。在温饱水平下，农业产出的商品化程度和专业化程度极低，土地几乎承担了全部的收入来源和社会保障功能。随着农业产出增长和生产率提高，农业剩余增加带来了商品化程度的提高，进而促进了专业化分工和非农部门发展，土地的要素配置功能在农业生产中变得日益重要。如何发挥土地的要素配置功能，比较一致的看法是，产权明晰和土地流转是充分发挥土地经济贡献的前提条件。
在边际报酬递减规律的支配下，土地边际产出较小的农户将土地租让给边际产出较高的农户，最后，农户之间的边际产出趋于相等，土地达成了最佳配置。建国以来农村土地产权制度的变迁过程表明，随着经济发展和技术进步，土地流转是一种必然的趋势。这种土地流转往往伴随着农业生产方式的结构转型和土地用途的调整。但是，由于众所周知的原因，中国农村土地流转存在重大的前提———农村土地集体所有。因此，如何在既有的集体土地产权制度的框架下实现土地相关权能的转移，往往就成为能否成功实现农业生产经营方式现代化的关键。在现实中，农民是通过土地集体租赁的方式来实现土地流转的。村委会等基层组织实际上是作为土地所有人的代表与土地租赁方进行谈判的，这就大大降低了村民个人参与土地市场进行单个谈判可能产生的交易费用。这种集体行动的交易安排不仅规避了产权制度障碍，而且在很大程度上了克服了由于信息不对称和风险社会带来的问题。但是，不得不承认，由于受户籍制度和土地承担农村社会保障功能等因素的影响以及法律规定的限制，土地的财产权利职能并不能得到充分体现，土地流转并不充分。
鉴于此，国家应该尽快启动户籍制度改革，让那些在城市稳定下来的进城农民真正成为市民；完善农村社会保障体系，使那些真正从事农业生产的农民安居乐业；健全土地承包经营权流转市场，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作、抵押等形式流转土地承包经营权，但是不得改变土地集体所有的性质，不得改变土地用途。
3、在当前征地模式的基础上，提高失地农民补偿标准和保障偏远农村的农民分享土地发展收益；改革现行的征地补偿机制，让村集体和农民参与到征地补偿安置方案制定的程序中来。根据现行的法律规定，允许农业用地在农业用途范围内转让，作为农业用地转让权的权利主体，承包农户可以在平等协商、自愿、有偿，不受任何组织和个人的强迫和阻碍的条件下转包、出租、互换农业用地经营权，农业用地转让的价格由当事人协商确定，转让收益归承包农户所得。但是，农地转为非农建设用地时，法律否认了承包农户和村集体组织的自由转让农地的权利。除去个别例外，农业用地转为非农建设用地必须经过国家征收，变身为国有土地的程序。也就是说，国家征收农地成为了工业化、城市化过程中利用农地的唯一合法途径。主流经济学家对这种农地征收制度持批评意见，主张改革征地制度。他们认为，我国目前的二元土地市场———对农业用地转为非农业用地的一级市场实行政府垄断控制，对国有土地使用权的出让、转让实行市场交易———过分强调国家的利益，而忽略了农民的利益。对于此种观点，笔者赞同贺雪峰教授的批评意见：这种认识忽视了当前中国正处于快速城市化的历史进程中，“低价征地，高价卖地”所形成的“土地财政”，一方面是经济发展的必然结果，另一方面也正好为城市化所需的基础设施建设和改善民生提供了一部分资金。另外，强制征收有降低交易成本的好处，这也是多数国家在征收过程中都采用“责任规则”进行法律救济的原因。当然，这并不表明当前的征地过程不存在问题。虽然地方政府用一部分土地财政提供的资金支持偏远农村，用于民生建设，但是，国家以城市发展为中心的战略，客观上导致了偏远农村的农民能够分享到的土地发展收益非常有限。同时，当前的土地征收补偿标准也未能保障失地农民分享土地发展收益，毕竟失地农民贡献出自己所使用的土地，为经济发展和土地增益作出了直接贡献，理应保证其生活水平不下降甚至有所提高。
另外，在农业用地转为非农建设用地的过程中，现行的征地补偿机制存在不少问题。虽然农村土地属于集体所有，但是土地的真正价值主要体现在农民具体化的个人使用权上。农户作为享有土地使用权的主体自然应该是土地征收补偿的直接对象。但是在实践中，国家征收农地直接面对的是村集体，而不是农户。参与征地补偿谈判的也是村集体，而村集体的代表通常就是村委会里的书记、村长等权力人物。虽然《土地管理法》规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，但这里只是规定了事后听取被征收方的意见，并没有被征收方参与制定补偿安置方案的渠道。并且“听取”是一回事，是否“采纳”又是另一回事。通常，书记、村长等为了继续维持自己的地位，往往答应政府的条件，并竭尽所能完成征地任务。这样农户的利益就不能得到有效的表达，从而使征地补偿通常只是按法律规定的最低限执行。在实践中，一些地方还存在村委会背着农民卖地、侵吞农民补偿款的现象，这是极不合理的。作为村民会议或代表会议决定的执行者，村委会不过是联系、接洽并帮助履行补偿协议的中间机构，并不是接受补偿的适当主体。这些问题的解决还有待乡村民主、村务公开等农村治理方式的落实和完善。
鉴于此，笔者认为，在当前土地征收模式下，应当适当考虑失地农民分享经济发展的成果，给予其合理的补偿，一个合理的标准是保障失地农民的生活水平不因失地而下降，同时也不能使其一夜暴富，成为土地食利阶层。另外，应该从已开发土地的发展收益中拿出适当的资金用于补偿那些没有征地机会的偏远农村的农民，使他们也能够分享经济发展的成果，实现“涨价归公”。此外，应该改革现行的征地补偿机制，使村集体和农民能有效地参与征地补偿安置方案的谈判中来，及时有效地维护自己的利益。2014年中央一号文件也指出：“保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期收益。……健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。”
三、结语
本文采取史论结合的方式，从建国以来农村土地产权制度变迁中，总结出一些关于地权的结论，并且对当前农村土地产权制度的改革进行了思考。笔者认为，建国以来农村土地产权制度变迁往往是由国家主导的，属于强制性制度变迁。土地产权制度变迁的过程，在很大程度上，也是土地产权分化的过程。当前农村土地产权制度面临着农民的土地使用权不稳定、流转渠道不畅通、征地补偿机制和标准不完善等问题，其出路在于坚持和完善农村集体所有、家庭承包经营的土地产权制度，给予农民长期而有保障的土地权利；允许土地产权进一步分化，保护农民土地权利的自由流转和公平交易；改革当前的征地补偿机制和标准，保护失地农民利益并使土地发展收益全民共享。
