由于2014年才开始在棉花和大豆两个品种试行“目标价格补贴制度”，系统评估该政策的效果还为时尚早，但从执行的初步情况来看，该制度体系存在以下三方面问题。
一是政策体系设计简单，但操作异常复杂。以棉花目标价格改革试点为例，2014年国家公布的棉花目标价格为19800元/吨，目标价格按照成本加基本收益确定，当市场价格低于目标价格时，按差价补贴棉花生产者。试点地区制定统一的棉花目标价格，价格水平一年一定。市场价格采价时间为集中上市期试点地区棉农棉花平均销售价格。补贴标准由国家根据目标价格与市场价格的差价和国家统计局调查的棉花产量测算。但由于补贴的实际操作过于复杂，极易导致政策执行过程中出现偏差，且偏差出现后的主体责任也很难认定。
二是政策目标指向不清晰。面积和产量申报多环节存在人为推定因素，目标价格补贴与农户实际销售价格和实际产量脱节。目前，一个棉农的种植面积需要7遍层层核实，产量确认区分本地交售和异地交售，补贴方式区分面积补贴和产量补贴，其中多个环节存在人为推定、统计汇总和分解到户。每一次的统计过程就是一次信息失真的过程，再加上目标价格补贴以试点地区棉农交售棉花的平均价格为准，与农户实际销售价格无关，补贴统计产量也与农户实际产量脱节，由此将导致目标价格补贴政策变异为单纯的“第五种农业补贴政策”，而无法承担起稳定大宗农产品产量的重担。
三是补贴资金分批多次到位，存在较长的时滞效应。按现行制度设计，一季棉花的种植补贴要在半年内分成四次完成。2014年11月，财政部第一批预拨补贴资金到位，新疆自治区第一批预拨资金的兑付对象全部为基本农户，亩均补贴标准为191元/亩。2015年1月，第二批预拨补贴资金到位后，已获得每亩191元补贴的基本农户按照33元/亩标准兑付第二批预拨资金，农业生产经营单位和因漏报面积未取得第一批补贴的基本农户按照224元/亩的标准兑付。2015年3月底之前，按照面积补贴43.63元/亩，籽棉交售量补贴陆地棉0.688元/公斤、特种棉0.893元/公斤，拨付第三批和第四批补贴。
政策建议
1.按收入补贴思路改造当前的农业保险体系。中国农业补贴的政策目标一是确保大宗农产品稳定高产；二是持续提高农民收入。而农产品价格支持政策作为当前农业补贴制度体系的核心，其支柱作用也恰恰体现在通过价格支持刺激农产品供给上。如果价格支持政策退出，那么替代政策也必须承担起确保大宗农产品稳定高产的首要政策目标。反观现行的农业补贴体系，只有农业保险的补贴政策自始至终与产量相衔接。因此，建议改造农业保险体系，使其在承担起农业补贴核心支柱职能的同时，达到高投入、高公平度、高效率的政策目标。
当前，中国的农业保险一直沿着风险补偿的设计思路在稳步推进。未来，如果选择农业保险作为农业补贴体系核心支柱，进一步通过“绿箱政策”措施加大对农业支持力度，其主要调整包括三个方面。
一是将目前农业保险的风险补偿设计思路调整为收入补贴设计思路。政策调整的核心是由以前的“保产量”调整为“保收入。当然，“保收入”的前提条件是产量要稳产、高产，而非任意撂荒土地情况下的保收入。具体来讲就是将原来政府财政与参保农户共同分担未来不确定的农业自然灾害风险的政策工具，调整为农户收入补贴的一种方式，在农户实现稳产高产的情况下，通过农业保险的收入保障契约条款，确保农户取得较高的种植收益；在农户面临自然灾害，出现减产亏损的情况下，通过农业保险的风险补偿契约条款，确保农户的前期投入和物化劳动能够得到风险补偿。
二是农业保险的政府补贴机制要建立在支持自由竞争、补充市场竞争不足的基础上。需要建立必要的经济激励机制，使更多的社会组织和商业保险机构加入到农业保险的行列，将传统的农业保险经营转变为与区域经济和企业利益密切相关的事业，使经营农业保险的商业保险公司在追逐自身经济利益的同时，高效率地完成农业保险的分保业务。
三是设立政策性中国农业再保险公司。其职能可以归纳为以下四个方面：首先，通过再保险机制，有效连接资本市场与农业保险市场，一方面起到在全国范围内分散风险的作用；另一方面也通过资本市场定期融入巨额的流动性资本以满足商业保险公司理赔农业保险产品的流动性资金需要，并进而降低或分担财政承担的潜在农业风险责任。其次，专司负责精算农业保险费率，设计农业保险产品，审核各个参与经营农业保险的商业保险公司和再保险公司的资格及其所做的农业保险业务，然后审定补贴数额。第三，承担对商业性保险公司的经营费用补贴及保费补贴等职能。第四，承担“农业生产基础信息管理系统”建立、更新和维护职能，以准确甄别和确定各农户的产量、种植面积、保险理赔等情况。
2.按托市思路适度调整现行农产品价格支持政策体系。中国现行的粮食最低收购价政策、粮油临时收储政策和棉花临时收储政策等三类农业价格支持政策工具。在2004年设计之初，其启动机制具有预备性，只有在出现市场收购价格下跌到最低收购价或临储收购价以下时，中央政府才启动这一政策；启动之后，在收购一定数量、市场收购价格回升到最低收购价或临储收购价格以上时则停止收购。这一机制一直到2007年都是按照“托市”的思路在运行。从2008年起，农业价格支持政策放弃“托市”思路，转变为引导大宗农产品市场价格连年持续走高的工具，并运行至今。未来，在农业保险承担起“保产量”和“保收入”两项核心职能的前提下，农产品价格支持政策体系可回归“托市”思路，但建议在两方面进行适度调整。
一是托市价格要参照同品种进口大宗农产品到岸完税价，并适度下浮。这由中国当前大宗农产品价格全面高于国际市场价格的国情决定。近十年的农业价格支持政策实践也一再证明，要尊重市场定价原则，可在短期内适度通过价格支持政策对市场机制的缺陷进行必要的补充，而不能将价格支持政策长期化，否则价格的扭曲将导致沉重的财政负担和过度的消费者福利损失。
二是政策实施区域要覆盖全国，一视同仁。限于财政补贴的实力，中国粮食最低收购价政策、粮油临时收储政策和棉花临时收储政策实施区域仅限于规定品种的重点主产区，而非政策执行区域市场价格完全放开。这种政策导致的市场分割造成了实事上的大宗农产品区域价格双轨制。未来，作为农业保险收入补贴的二线托底政策，农产品价格支持政策将不再以巨额财政支出为代价，承担价格支撑作用，其职能转变为稳定农户心理收入预期，平抑大宗农产品价格短期内的剧烈波动。因此，农产品价格支持政策应该与农业保险同步做到覆盖全国，一视同仁。
3.按“稳价格、提收入、调结构、促转型”的思路统筹规划农业收入补贴政策与价格支持政策的调整。为增强农业收入补贴的指向性、精准性和实效性，加大对农业适度规模经营支持力度，提高农业收入补贴政策效能，中央政府决定从2015年调整完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策，并在部分区域试点将上述三项补贴政策合并为“农业支持保护补贴”。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低；补贴资金与耕地面积或播种面积挂钩，并严格掌握补贴政策界限。此次农业收入补贴政策调整完善恰逢其时，能够在一定程度上调动生产积极性。但遗憾的是，当前农业收入补贴政策的调整与农业价格支持政策的调整各自为政，未能做到统筹规划，同步推进。一方面是“目标价格补贴”替代“价格支持”政策带来的市场价格断崖式下降预期，以及由此带来的连锁性市场负面反馈；另一方面是整合农业收入补贴方式，加大补贴力度带来的政策利好。这种不同步的政策调整将产生政策逆周期和顺周期的叠加震荡，对于市场的扰动作用反而更大。
未来，建议按照“稳价格、提收入、调结构、促转型”的思路，在明确农业保险体系承担农业补贴核心支柱职能的前提下，统筹规划农业收入补贴政策与农业价格支持政策的调整，力争做到政策调整环环相扣，互相协同，整体推进。其中，“稳价格”是农业补贴政策调整的前提。这里的稳价格除了指稳定大宗农产品现货市场价格以外，更重要的是稳定未来市场价格预期。如果价格预期不稳，就会一再出现2014年棉花目标价格补贴政策实施过程中的价格断崖式下降和价格信号失真情况。“提收入”主要是指提高对种粮农户的收入补贴力度。这方面的改革中央政府已经在2015年进行了全面部署。但要指出的是，“稳价格”是“提收入”的前提，如果价格预期不稳，即便提高种粮农户的收入补贴力度，政策效果也会大打折扣。“调结构”主要是指调整农业收入补贴政策的补贴方向、深度和范围，并将农户收入补贴的发放与农业保险的投保、定损、理赔情况相衔接。“促转型”主要指通过统筹规划农业收入补贴政策与农业价格支持政策的调整，达到促进农业生产向适度集约化、规模化的现代农业发展方式转型的目的。
