我国农村下一步改革的重点及政策走向(2)

　　二、进一步深化农村改革的方向和重点

　　(一)强化对农民土地承包经营权的物权保护

　　1.完善土地承包经营权权能。家庭承包制的推行，实现了集体土地所有权与使用权的分离。1984年中央 1号文件明确集体所有土地可以以15年的期限承包给农户。1993年中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中规定：在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。《物权法》明确了农民的土地承包经营权是用益物权。《物权法》规定，当目前30年的“承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。党的十七届三中全会明确提出，现有土地承包关系保持稳定并长久不变，这是强化对农民土地承包经营权物权保护的重大举措，足以让几代农民放心。稳定土地承包关系，必须坚决禁止和纠正随意解除土地承包合同、违法收回农民承包土地的行为。为了避免承包地频繁变动，防止耕地规模不断被细分，提倡实行“增人不增地，减人不减地”。应稳步开展土地承包经营权登记试点，做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，向农民颁发具有明确法律效力的承包地权属证书，建立完善的土地承包经营权统一登记体系。强化对土地权利的保护，关键是明确界定农民权利的性质。农民的土地承包经营权一开始是以债权的形式出现的。《物权法》明确农民的土地使用权利是一种排他性的用益物权，而不是简单的合同权利。承认农民拥有物权性质的土地承包权，有利于减少现行土地产权关系中内含的不稳定性，有利于加强国家对农民的产权保护，有利于使农民形成长期稳定的预期。因此，《物权法》为农民土地承包经营权提供了更高的保护。但《土地管理法》等法律中关于农民土地权利的设计，目前还没有与《物权法》衔接一致。应抓紧修订、完善相关法律法规和政策，依法保障农户享有的对承包土地的占有、使用、收益等权利，完善土地承包权权能。

　　2.规范土地承包经营权流转。农村改革以来，国家一直实行允许农村土地承包经营权合理流转的政策，各种形式的土地流转有了一定发展。根据国务院发展研究中心课题组对全国2749个村庄的调查，平均每个村出租土地农户的比例为20.2%，东部省份达到 27.4%，中、西部地区分别为11.8%和14.1%。在总结实践中正反两方面经验教训的基础上，国家逐步完善了农村土地承包经营权流转的政策和法律。规范土地承包经营权流转。今年中央1号文件重申了党的十七届三中全会提出的土地承包经营权流转的“依法自愿有偿”原则和“三个不得”，即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。土地承包经营权流转是两个不同市场主体之间的要素配置过程，是一种市场行为。土地承包经营权越稳定，产权关系越清晰，交易成本就越低，就越有利于流转。中央提出赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，无疑会促进土地承包经营权流转市场的发育，使土地流转更加健康。土地流转的进程取决于基本国情和发展阶段。在我国人多地少的特殊国情下，必须充分认识土地承包经营权流转的长期性，必须充分尊重农民的意愿和主体地位，不能把土地流转多少、流转快慢当作衡量农村工作成绩的标准。任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。政府应加强对土地承包经营权流转的管理和服务，发展流转中介服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务，让土地流转公开公平地进行。

　　(二)推进农业经营体制创新，提高农民组织化程度

　　我国两亿多农户的分散经营方式，导致农民难以保护自身利益，农产品生产与市场需求难以有效衔接，农业服务成本难以降低。在稳定农村基本经营制度的基础上，把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来，形成有活力的农村经营体制，这是走中国特色农业现代化道路必须要解决好的一个根本性问题。党的十七届三中全会明确提出了农业经营方式的“两个转变”，即家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。“两个转变”的论断指明了完善农业基本经营制度的根本方向。从我国人多地少、小规模经营的实际出发，改造传统农业的现实途径是大力提高家庭经营的集约化水平。而完善统一经营层次，不是脱离家庭承包经营另搞一套，而是更好地为家庭经营提供服务，提高农民的组织化程度。从实践来看，一部分发达地区的村级集体组织有一定的实力，能够为农户提供统一服务，但大多数村级组织集体收入微薄，为农户提供生产经营服务的能力很低。相比村级集体组织而言，农民新型合作组织、各种农业社会化服务组织、龙头企业联结农户的产业化经营组织等，在提供服务、引领农民进入市场方面发挥着更大的作用。党的十七届三中全会总结了我国农村改革的实践经验和基层创新，明确把这些新的服务主体都纳入统一经营和服务的范畴，赋予了双层经营体制更加丰富、更符合实际的内涵，具有重大理论创新意义。从总体来看，我国农业统一经营和服务体系还难以适应现代农业发展的需要，今后，要进一步发挥好村级集体组织的作用，大力发展各种农业社会化服务组织和农业生产服务性企业，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，充分发挥其为分散的农户提供统一经营和服务的作用。

　　扶持新型农民合作组织，就是扶持农业和农民。应把农民自愿、农民受益作为发展新型农民合作经济组织的出发点，营造良好的政策、法律和社会环境，坚持市场运作与政府扶持相结合，坚持合作社的基本精神，创新组织形式，提高农民合作经济组织的自我发展能力。大力发展农村新型信贷合作组织，逐步形成包括技术、信息、信贷、销售、加工等多种服务职能，覆盖大多数农民的合作组织体系。应引导农民合作组织完善内部治理机制，健全民主管理机制。要落实好《农民专业合作社法》，从财政投入、税收优惠、金融支持等方面，加大对农民专业合作社的扶持力度，提高合作社为农服务的能力和水平，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业组织。

　　(三)改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场

　　征地制度存在的突出问题是，土地征占规模过大，失地农民数量越来越多；对失地农民的补偿偏低，失地农民就业和社会保障是很大的难题。在加快城镇化和工业化进程中，土地征用应当有利于富裕农民，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。

　　1.严格界定公益性和经营性建设用地。我国宪法明确规定，国家为了公共利益的需要，可依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但《土地管理法》等相关法律并未对公共利益作出明确的界定，征地中公益性和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，大量商业性用地也都打着公共利益的名义进行征地。今后征地制度改革的重要方向是，明确地界定“公共利益”，缩小强制性征地的范围。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民合法权益。

　　2.合理确定征地补偿标准。我国《土地管理法》规定的征收土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前3年的平均年产值计算的，而与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关，这使得对农民的补偿偏低。调查显示，作为永久丧失土地的补偿，一般只给予被征地农民每亩2万～3万元补偿费，经济发达地区为3万～5万元，国家重点工程等征地补偿更低，一般每亩只有几千元。征用补偿费一般只够维持6～7年的基本生活，如果在落后地区或者公益性占地，补偿费一般只够维持3～5年的基本生活。2004年国务院通过《关于深化改革严格土地管理的决定》，在征地补偿方面提出了确保被征地农民生活水平不降低的要求，在补偿分配上提出了土地补偿费主要用于被征地农户的原则。党的十七届三中全会《决定》对完善征地补偿机制提出了新的要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿 ”。在规划划定的相同区片内，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不应随项目性质不同而不同。在征地过程中要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供法律援助。

　　3.解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。土地被征用后，农民不再享有土地的保障，一般也不享有与城镇居民同样的社会保障。在土地被征用后，多数离城镇较近的农户，主要得益于有较多外出务工机会，他们的收入程度不同地有所增长。有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业，生活稳定并有所提高。一些失地农民就业不稳定甚至失业，靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障。要解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题，确保被征地农民基本生活长期有保障。必须加强对失地农民的就业培训，多渠道促进失地农民就业，在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。被征地农民的社会保障费用，按有关规定应纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，社会保障费用不落实的不得批准征地。对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，开发经营项目，使农民有长期稳定的收入。

　　4.改革农村集体建设用地使用制度。我国土地要素市场还不完善，土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一，特别是集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。目前，集体建设用地自发地进入市场流转的现象普遍发生。但政府各部门对农村集体建设用地流转没有统一、规范的管理措施与办法，集体建设用地流转处于自发和无序状态，带来了很多问题。由于缺乏规划指导和法律规范，使大量农村集体建设用地自发、盲目进入土地市场，造成违规项目不断出现，规划指标屡遭突破，建设用地供应总量很难有效控制，正常的土地市场秩序受到干扰。规范集体建设用地交易行为，已成为今后加强农村土地管理工作的重要任务。随着工业化、城镇化的发展，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。逐步建立城乡统一的建设用地市场是规范土地市场的需要，是农村集体建设用地使用制度改革的方向。推动农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，以公开规范的方式转让农村集体建设用地的土地使用权，可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成反映市场供求关系的土地价格，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，促进土地在竞争性使用中实现更合理的配置。

　　(四)放松对农村金融的管制，加快建立普惠型农村金融体系

　　农村金融是现代农村经济的核心。党的十七届三中全会《决定》提出，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。《决定》为深化农村金融改革指明了方向。

　　1.健全农村金融服务体系。一是明确各类正规涉农金融机构职能，强化银行业金融机构的支农责任。各类金融机构都要积极支持农村改革发展。农业银行作为农村金融体系的骨干和支柱，应坚持为农服务方向，稳定和发展农村服务网络，切实按照中央提出的“面向‘三农 ’、整体改制、商业运作、择机上市”的总体原则，全面深化内部各项改革，进一步强化为“三农”服务的市场定位和责任，充分利用在县域的资金、网络和专业等方面的优势，更好地为“三农”和县域经济服务。要完善农村政策性金融，拓展农业发展银行支农领域，完善其功能定位和运行机制，加大各类政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。继续深化农村信用社改革，加快推进股份制改造，改善法人治理结构，把农村信用社改造成为产权明晰的社区性农村金融机构，进一步引导农村信用社朝着更加贴近“三农”的方向发展，确保其服务方向不改变、信贷资金不外流、支农力度不减弱，发挥好为农民服务的主力军作用。要按照政企分开的原则，处理好农村信用社省联社与基层法人社的关系，防止通过行政手段推动农村信用社的兼并、重组和联合，人为将农村信用社做大或法人层级做高，维护和保持县(市)社法人地位的稳定，强化基层社服务“三农”的能力。为了使邮政储蓄在农村地区吸收的资金更多地留在农村，必须扩大邮政储蓄银行涉农业务范围。

　　二是放宽农村金融机构准入政策，规范发展多种形式的新型农村金融机构。随着各大商业银行纷纷从农村地区撤出，在切实加强监管的基础上，应允许新设机构进入农村金融市场，规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村地区为主的地区性中小银行，特别是重点引导各类资本到金融机构网点覆盖率低、金融服务不足、金融竞争不充分的地区投资设立机构。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。民间借贷是正规金融的有益补充，要规范和引导民间借贷健康发展。对依法运作、操作规范的民间借贷，要依法保护借贷双方的权益。对涉嫌非法集资的，要依法处置，坚决打击。

　　三是鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务。目前，我国小额信贷和微型金融服务业的主体是农村信用合作社，其次还有近两年刚刚发展起来的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融机构。在我国，微型企业和农户数量巨大，小额信贷和微型金融现实和潜在的客户量众多，小额信贷和微型金融服务业前景看好。为了能建立普惠性的农村金融体系，要进一步放宽对小额信贷和微型金融服务业的市场准入，开放民营资本进入小额信贷和微型金融服务业的途径，允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。

　　2.健全政策性农业保险制度。一是积极探索适合我国国情的政策性农业保险经营机制和发展模式。建立政策性农业保险制度，必须运用政府和市场相结合的方式，政府决定农业保险供给的方向和数量，制订统一的制度框架，各种被批准的组织机构在这个框架中经营农业保险和再保险，同时政府对规定的农业保险产品根据可能给予相应的财政支持和其它支持。要加大财政对农业保险的支持力度，增加财政对农业保险保费的补助资金，稳步提高农业保险覆盖面，提高保障程度。

　　二是加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。农业保险因大面积干旱、台风等巨灾造成的系统性风险远大于普通保险。国外通常建立农业再保险机制和巨灾风险转移机制，在更大范围分散风险和积累资金。我国目前没有上述机制，巨灾风险只能由保险公司承担。一方面，缺乏巨灾风险分散机制，保险公司承保能力受到较大限制。另一方面，随着试点覆盖面不断扩大，无法分出的巨灾风险随之积累，严重威胁金融市场稳定。随着农业保险业务的迅速扩大，承担的风险不断累积，迫切需要加快建立健全农业再保险体系。要尽快建立巨灾风险基金，对因重大自然灾害形成的大额赔付，由风险基金给予一定的比例的补偿，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。