扶贫政策必须考虑气候变化影响

编者按：

　　气候变化是人类面临的重大挑战，对贫困地区的威胁更大。由香港乐施会和绿色和平组织资助的“气候变化与贫困-中国案例研究”，于2009年6月17日正式发布。该报告由中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所许吟隆、居研究员担任主编，马世铭研究员、社会科学院的王晓毅研究员等及地方的研究机构的人员共计10多名人员参与该报告的撰写，由清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授和气候变化专家委员会委员、全国政协常委林而达研究员作序。报告研究表明，当前气候变化正使我们的扶贫工作面临越来越多新的挑战。扶贫政策只有积极适应气候变化，才能保障我国2020年基本消除绝对贫困。

　　扶贫成就

　　改革开放30多年来，我国扶贫开发工作取得了辉煌成就，减少了数亿绝对收入贫困人口，使得全球绝对贫困人口数开始呈下降趋势，不仅为13亿中国人进入和建设小康社会奠定了坚实基础，而且对人类发展以及推动全球反贫困事业做出了巨大贡献。

　　国务院扶贫办统计结果显示，根据我国国家贫困线标准，1978年农科绝对贫困人口达2.5亿人，到2007年减少至1479万人，贫困发生率从1978年的30.70％下降到2007年的1.60％。2008年我国政府调整了国内贫困线，实行人均纯收入1196元的标准，贫困人口是4007万人。根据国际绝对贫困线，也就是人均消费支出低于每人每日1美元，1981年我国高达7.3亿人，到2005年减少至1.06亿，减少了6.24亿人口，贫困发生率由73.50％下降到8.10％。总之，无论按哪一种标准，我国都已成功地大规模减少了收入贫困人口。贫困地区的教育、医疗、卫生等各项社会事业都得到长足发展，基础设施状况明显改善。

　　存在的问题

　　尽管扶贫工作已经取得了一系列的成就，但是我们应该清醒的认识到：我国的扶贫工作依然任重而道远。

　　首先，贫困是一个相当复杂的多维的发展现象，贫困不仅仅是收入的贫困，收入贫困只是最基础的贫困形式，还包括人文贫困，如教育贫困、健康贫困等，知识贫困，如信息贫困等，以及生态贫困。事实上，以往扶贫工作的重点是减少收入贫困，却忽视了其他的贫困，特别是消除在全球气候变化条件下的生态贫困和气候变化贫困人口。

　　第二，新的历史条件下，致贫原因较过去进一步复杂化、多元化，除了与地区经济、环境、人口等政策密切相关外，气候变化是其中一个不容忽视的重要原因。21世纪人类面临的最大挑战是全球气候变化，人类最大的威胁是气候贫困人口，人类发展的最大任务是需要不断减少气候贫困人口。

　　第三，解决气候贫困人口难度极大。气候变化将直接或间接影响贫困。直接的影响是指极端气候事件对农业、生态系统、人民的生命财产、生计以及基础设施等造成的损失，将体现在气象灾害发生的频次增加、强度增大、范围扩大，不仅对灾害发生时期的生产活动产生严重的后果，而且也给灾后恢复重建和发展造成严重的影响。间接影响来自于对经济增长和社会发展的长期影响。目前没有任何明确的可量化的指标来评价气候贫困人口，不仅中国如此，世界上其他国家和地区亦是如此。在识别这类贫困方面存在严重的信息不完全性，实际上它是多维贫困中最难的也是最大的贫困。

　　气候变化-生态脆弱-贫困的关系

　　在我国，生态脆弱地区是贫困人口集中分布的典型区域，在地理空间布局上贫困地区与生态与环境脆弱地区有着高度相关性、重叠性和一致性。

　　我国的生态脆弱区大多位于生态过渡区和植被交错区，处于农牧、林牧、农林等复合交错带，是我国目前生态问题突出、经济相对落后和人民生活贫困区。当前，我国生态脆弱区经济增长方式普遍粗放、人地矛盾突出、生态监测与监管能力不足，面临的生态形势严峻。主要表现在：一是草地退化、土地沙化面积巨大；二是土壤侵蚀强度大，水土流失严重；三是自然灾害频发、地区贫困不断加剧；四是气候干旱、水资源短缺、资源环境矛盾突出；五是湿地退化、调蓄功能下降、生物多样性丧失。

　　我国生态脆弱区主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、西南山地区、青藏高原区及东部沿海水陆交接地区。分布特点为：分布面积大、类型多、脆弱性表现明显。研究结果显示，在生态脆弱地带的人口中，74％生活在贫困县内，约占总人口81的％。

　　典型生态脆弱区包括黄土高原、青藏高原和西南喀斯特地貌高原等。这些地区虽然各自呈现不同生态特征，但它们同样既是生态破坏最典型、最强烈的区域，也是贫困问题最集中的地区。中国典型生态脆弱带/地区内约92％的县为贫困县；约86％ 的耕地属于贫困地区耕地；约83％的人口属于贫困人口。

　　生态脆弱区生态系统结构稳定性较差，各要素之间的相互作用强烈，对环境变化反应尤其敏感，系统整体抗干扰能力弱。因此，生态脆弱区生态系统对气候变化尤其敏感，气候变化会使这些地区的生态系统更加脆弱，而脆弱的生态系统所引发的一系列问题将进一步导致和加剧贫困。一旦脆弱的生态系统遭到严重破坏，它也会加速气候变化，从而引发更多更严重的气候灾害。

　　可以看出，气候贫困和生态贫困事实上往往是交织在一起的，二者相互作用，相互影响。稍有不慎，即会引发二者之间的恶性循环，但如果科学规划，合理利用，二者也可以形成良性循环，成为消除贫困的“神兵利器”。

　　三个典型案例地区的分析

　　针对气候变化与贫困，我们甄选并研究了三个非常有代表性的典型案例。

　　典型案例一：中国西北贫困地区甘肃省永靖县

　　该县总面积1863.6平方公里，总人口20.44万人，其中农业人口16.33万人，群众生活比较困难。用水主要是雨水集流，是典型的雨养农业区。十年九旱，干旱缺水是制约当地农村经济发展的“瓶颈”。气候变化对该地区的影响主要体现为降水量减少，干旱灾害增多。20世纪80年代以来，随着全球气候变暖，永靖县的重大干旱灾害发生频率明显增多，连年的干旱使当地群众仅有的余粮消耗殆尽，所以一遇干旱灾害就发生缺钱缺粮现象，本就窘迫的生活受到更严重的影响，是致贫返贫的主要原因。

　　典型案例二：西南山地贫困区马边县

　　该县总面积2383.38平方公里，总人口18.2万人，其中农业人口16.3万人，属少数民族偏远贫困县。该地区交通不便，信息闭塞，经济落后，暴雨洪涝频发及其引发的泥石流、滑坡等地质灾害十分严重。气候变化背景下该地区的主要表现为温度上升、年均降水量减少，但极端强降水事件增多，使得局地洪涝加重。2000年以来暴雨洪涝灾害造成的直接经济损失总值达21379万元，灾害损失日益加剧，全县经济发展受到严重影响，部分群众长期处于贫困状态，由暴雨等极端天气事件造成的次生灾害使当地部分群众脱贫又返贫。

　　典型案例三：华南地区广东省阳山县

　　阳山县是“八七”扶贫攻坚计划期间被列为全国重点扶贫县和广东省特困县，是全省16个重点扶贫县之一。全县总面积3373平方公里，总人口48.26万，现有耕地面积2.44万公顷，山地面积25.57万公顷。这里自然灾害频繁，风、寒、冰雹、暴雨洪灾、无雨旱灾，给本来产量水平不高的农业生产带来严重的不稳定性。随着气温升高，蒸发量加大，旱灾更加严重，而降水却日渐集中，强度明显增大，这不仅降低了降水资源的可利用率，而且更容易引起洪涝灾害。因此，气候变化可能使该地区的农业生产、居民的生存和生活条件进一步恶化，不仅增加了扶贫工作的难度，同时也使一些开发型脱贫措施作用的发挥受到影响。

　　扶贫政策的不足

　　由以上三个典型案例可以看出，当前气候变化正使我们的扶贫工作面临越来越多新的挑战。应该看到，原有的扶贫政策中，对于气候变化影响的考虑还存在诸多不足。

　　第一，气候变化增加了自然环境的变动性，需要有弹性的应对措施。而我们的扶贫对于提高贫困人口生存弹性关注较少，比如政策更多地关注提高贫困人口的收入，但是对于收入的多元化关注较少，而多元化的收入格局对于提高农民生计的弹性具有重要意义；村民的互助和传统的生计方式对于增加贫困人口生计弹性具有重要意义，但是这经常被忽视。

　　第二，一些地区单纯追求经济增长而导致环境破坏，无疑加剧了当地的贫困问题，特别是在干旱地区依赖开发地下水资源而形成的经济增长不仅不可持续，甚至会加剧当地的环境危机。例如不适当地发展城镇，以高耗水高产出的集约农业代替传统的雨养农业等，从长期来看，可能会因为环境问题而导致贫困加剧。尽管经济增长对于减少贫困人口作出了很大贡献，但是需要考虑扶贫与环境保护相结合的机制。

　　第三，由于环境退化和各种气候相关灾害的增加，我们将面临返贫人口增加的问题，特别是因灾返贫的人口，这要求救灾、社会保障和开发式扶贫相互结合。最近几年，农村社会保障制度发展迅速，但社会保障、救灾和扶贫尚没有有机结合。

　　第四，气候变化影响因地区而异，需要有针对性的扶贫措施，扶贫措施要建立在当地资源禀赋基础上，因地制宜。参与式的以村为单位的扶贫规划作出了很好的尝试，但是在实施过程中，一些地方仍然存在一刀切的现象，扶贫规划来自于上级部门而不是自下而上地吸收当地人的智慧，不能切合当地实际。因此需要强化村民参与的扶贫规划，从而形成适合当地实际的不同发展道路。

　　气候变化条件下的扶贫政策新建议

　　鉴于当前扶贫政策的不足，我们应在充分考虑气候变化对贫困地区影响的前提下，改善当前扶贫政策，以使贫困地区更好的适应气候变化，争取达到扶贫工作成本-效益和投入-产出的最大化，帮助贫困人口早日实现脱贫。

　　在政策方面，

　　一、应加强相关气候变化适应对策及技术研发的投入，并在气候变化的国际谈判中，将适应气候变化与扶贫结合作为重要议题加以讨论。

　　二、编制国家级和地方级气候变化适应政策法规，在政策制定中平衡环保及经济发展。

　　三、在现有“一体两翼”的扶贫政策基础上，进行区域分类指导扶贫。

　　四、在扶贫移民过程中重视并加强生态环境保护与建设，处理好迁出区生态恢复与迁入区资源开发利用的关系。

　　在资金方面，

　　一、加大扶贫资金投入，扶助贫困地区快速发展。主要体现在：（1）进一步加大对处于深山区地方贫困村、贫困户的扶贫资金支持力度，使贫困村、贫困户能借扶贫资金与外界联系，发展产品生产；（2）进一步加强贫困地区农业基础设施和市场体系建设，大幅增加防灾减灾投入，确保贫困地区适应气候变化的能力提升；（3）增加贫困人口及社区的参与度，引导贫困农民盘活资源，尽早进入市场经济体系，发挥扶贫资金的循环使用；（4）充分利用国家进行西部大开发的历史性机遇，特别是国家对西部地区的优惠政策和投资倾斜；（5）建设和推进多层次的农村贫困社区安全保障体系。

　　二、建立适应气候变化的扶贫专项资金，并成立专门的机构进行专项管理。乐施会曾提出发达国家应每年支付500亿美元给贫穷国家使其可以适应气候变化。所以我国在扶贫方面适应气候变化的资金也应建立专项管理制度，以确保和国际接轨。

　　在其他方面，

　　加强在生态建设过程中建立可持续发展机制；加强灾害预测预警研究和影响评估工作；坚持开发式扶贫，巩固和加强农村基础地位；调整农业结构，提高节水技术，研发耐旱、耐涝品种；结合教育培训，逐步提高贫困人口素质，科学有序地进行生态移民等。

　　只有彻底解决我国农科人口的贫困问题，才能真正实现我们建设和谐社会的最终目标。但应该看到的是，在当前全球气候变化背景下，我国的扶贫工作决非一朝一夕、一蹴而就之事，需要我们不断努力，探索气候变化条件下的扶贫脱贫的新政策、新模式、新方法，为2020年基本消除绝对贫困的宏伟事业贡献智慧。