三、政策建议
1．政府、正规就业与社会保障
经济学理论认为政府的职能是弥补市场失灵，提供公共物品。社会保障作为公共物品，是世界各国的基本职能之一，理应由政府提供。正如非正规部门理论所指出的，政府提供的社会保障适用于现代正规部门，非正规部门被排斥在外。这一方面是政府没有能力将其纳入，另一方面出于忽视和偏见，政府错误地将非正规部门排斥在外。中国社会保障以地区为单位，地方政府只负责为辖区内的户籍人口提供社会保障，外来人口被排斥在外。这导致大量农民工权益受损，造成了社会不稳定。中央推行一系列保护农民工的政策，试图将在城镇就业的农民工纳入城镇社保体系，但目前这些政策偏重于就业正规化，即在正规部门就业的农民工，在非正规部门就业的大量农民工仍然被排斥在外。当然，这具有一定的合理性。非正规部门的农民工与农民并无明显界限，在目前城乡差距比较大的情况下，盲目开放社保只会造成“粘蝇纸效应”，导致社保越好的城市流入人口越多。但长期在城市居住的非正规部门农民工数量庞大，加上近年来在城镇非正规部门就业的大学生日益膨胀，人口众多的非正规部门就业者长期被城镇社保排斥在外，这会造成巨大的社会隐患。一些城市积极采取措施将城镇已登记注册的非正规部门纳入社保体系，如深圳市的农民工医疗保险和东莞的城乡一体化医疗保险，但这远远不够，还需要更多的地方政府积极采取各种措施将非正规部门的就业者纳入社保体系。除了劳动就业正规化和将针对现代正规部门的社会保障扩展到非正规部门，使非正规就业者有资格参加社会保障外，中国还应改善地方政府扩展社会保障的动机和机制，以有效地干预劳动力市场。非正规部门就业可能难以控制，对于正规部门的非正规就业，政府有很大的作为空间。确保地方经济的可持续发展，在目前普遍出现用工荒的新情况，地方政府应积极将被动提供社保的机制转变为主动提供，充分利用社保吸引和留住劳动力，促进经济发展和转型升级。
2．企业、正规就业与社会保障
企业在社会保险的运作中具有承上启下的作用，它对于社会保险政策是有偏好的。如果风险集中且企业的控制能力强，企业就会偏好自我管理。如果风险适度且企业控制能力中等，企业就会偏好缴纳保费。如果风险分散且企业难以控制，企业就会选择普遍主义的社会保险政策。企业规模、技术水平和风险大小是影响企业偏好的重要影响因素。越是大企业越为其员工购买保险，如果其逃避缴费，其被发现的可能性和承担的代价都会很大。反之，小微企业则有很强的动机逃避缴费，政府部门也很难监管。如果私有企业和个体经济一方面规模小，另一方面技术水平低、风险比较小，它们多倾向于不参加任何社会保险。因此，需要政府针对不同行业和企业类型制定差别社保政策。
如果政府的社会保险政策不符合企业的偏好，那么企业就有可能退出正规部门或想办法逃避缴费。如果监管不力，这些行为就有可能成功。如大企业只与核心员工签订合同，大量使用劳务派遣工。劳动力相对过剩的情况下，在业者担心丢掉饭碗，不敢抗议或组织工会，只能忍受企业的剥削。不过当劳动力短缺时，情况会发生变化。农民工不愿意进入那些不提供社保的企业工作，这迫使企业签订合同、提高待遇、提供社保。不过，一些企业主要依靠廉价劳动力生存，短时间内无力做到这一点。在金融危机期间，不少企业破产倒闭，很多生存下来的企业缴费困难，社保缴费面下降。政府应加强对企业的监管，要求企业担负缴纳责任。针对金融危机中一些企业退出正规部门或非正规化运作，应阻止企业进一步非正规化，加强对个人权益的保护，积极处理非正规就业者权益受侵害事件。针对社保以正规部门的社平工资为基础，费用和费率较高的现实，精心测算，合理浮动缴费基数和费率，吸引非正规企业参加社保。如东莞降低了缴费基数，反而满足了小企业的偏好，企业参保积极性提高后，缴费总额并没有下降。随着小微企业不断发展壮大，企业实力增强，允许小企业逐步为其员工缴纳社保费用。对于大中企业，鼓励其为非正规员工购买社保，严格监管其合同外用工行为。
3．个体、正规就业与社会保障
个体了解非正规就业的前景，都渴望进入正规部门就业并享有社会保障权益。在激烈的劳动力市场竞争中，受过良好教育的个体无疑具有更强的竞争力，更有机会进入到正规部门就业。此外，技能也是非常重要的竞争手段。拥有国家承认的证书和高超的劳动生产技能，也会受到市场的青睐。以农民工为主体的非正规就业者拥有良好的教育和技能，很有可能被企业作为核心员工，在社会保险等方面获得优待。教育和技能除了获得职位和地位外，也能够获得更高的收入。支付能力对于非正规就业者参加社会保障至关重要，毕竟社会保障是一种收入保障，具有社会转移和代际转移的功能。只有那些绝对收入较高的人，才能够预支资金来应付将来的社会风险。而那些收入低的人则只顾眼前，根本无力考虑未来。有支付能力是不够的，个人有可能将资金用于其他更为优先的事项，如孩子的教育。他们可能已经为卫生保健花了不少钱，不愿意再为此支付。有些人可能会寻找其他的社会保障途径，如养儿防老或求助于宗族。有钱的雇主可能并不想投资于社会保险，而是想投资于生意获得更多的财富。尽管政府将其纳入社保体系，企业也愿意为其缴社保费，但五个险种的保险费高达社会平均工资总额的10%，有一部分企业员工认为社保缴费超过了他们的承受能力，而且跨地区就业或返乡时社保不能转移接续，他们宁愿不签订合同、不缴纳社保费，只希望企业给他们多发一些钱。针对企业和个人参保意愿，自愿和强制并举，推进“准自愿”参保。针对企业和个人的缴费能力，政府应合理调整缴费水平，满足他们的需要和偏好。对于没有单位或固定雇主的外来非正规就业者，允许其以个人名义参加社保。此外，还要大力推行社保转移接续政策，满足劳动力流动性强、工作不稳定的需要，不拘泥于农民工市民化、享有城镇社会保障的思路。
总之，政府应将非正规就业者有序纳入城镇社保体系。致力于社会建设，中央政府已经出台了合同法和社保法等一系列社会政策。这些政策、法律的实施有待于地方政府落实，根据地方实际因地制宜地制定实施细则。如何将城镇外来非正规就业者纳入社保体系，不少地方进行了探索，积累了不少可以推广的经验。实际上地方政府处理过城镇灵活就业人员的社保问题，对非正规就业并不陌生，可以将安排城镇灵活就业人员参保的经验用于外来非正规就业者。在这个过程中需要逐步纳入，先将在正规部门的外来非正规就业者纳入城镇社保体系，再将登记注册的非正规部门中的外来就业者纳入城镇社保体系，最后是将在城市长期居住的未经登记注册的非正规就业者纳入城镇社保体系。最后，对所有外来就业者，赋予其获得社会救助的资格。
