二、乡村教育公平实践的困惑
乡村学校布局调整的动力首先来自于“以县为主”的教育财政和管理体制改革。1994 年的分税制改革提高了“国家能力”，但是造成了地方财政危机［14］。受此影响，原来“三级管理”制度下的农村学校出现了拖欠教师工资、“普九欠债”、加重农民负担等诸多问题。国家在2001 年提出“以县为主，统筹管理全县义务教育”，并且明确要求各地政府“因地制宜调整农村教育布局”。因此，乡村学校布局调整就成为缓解县财政压力的首选手段。乡村学校布局调整的另一个动力来自于乡村巨大的教育需求。中国自古就有重教传统，高等教育大众化进一步激发了人们上大学的欲望，并把上大学作为成才的唯一标志，不少农村家庭有着“砸锅卖铁也要供孩子读书”的动机，一些家长甚至认为离家越远的学校，质量越高，规模越大的学校教学质量越好，不惜代价支持孩子到“更好”的学校读书。在这两股力量的共同推动下，全国各地轰轰烈烈的“撤点并校”运动得以顺利展开。据统计，从1997 年至2007 年，全国小学由62. 8 万所锐减到32 万所，10 年间近51% 的小学消失［15］。我们调研的河北省围场县，从2002 到2011 年，小学由315 所锐减到77 所，76%的小学被撤并，其撤并力度在河北省位居前列。
农村中小学通过布局调整，在一定程度上整合了优质教育资源，在硬件条件上，围场县集中财力将对中小学校舍危房改造和布局调整、建设标准化学校有机结合，整合优势资源，改善办学条件，硬件条件有了明显改善，初中标准化学校数量达到了总数的80% 以上。正是通过布局调整，围场县这样一个国家级贫困县在区域教育发展中走在了前列。但就全国而言，乡村学校布局调整在实现了学校“规模化”办学的基础上，也产生了一系列困惑。
(一) 学校上移到哪一级才算公平
通过布局调整推动城乡教育公平的主要做法是学校上移，也就是抱着一种离乡村越远学校教育质量越高的心理预期和心理定势来调整学校布局。但是上移到哪一级才算终结？ 村小学的条件不如乡镇，于是把村小学撤销上移到乡镇，乡镇的学校不如县城，于是把小学校上移到县城。把小学校上移到县城是否就实现了教育公平？ 答案是否定的。因为地级市、省城具有更好的教育资源，本着“人往高处走”的规律，优秀的学生和教师依然流失严重。教育条件的城乡差别、区域差别并没有因学校“上移”而得到化解，无论是教师还是学生，会源源不断地流向更高一级城市。一些上移合并的学校，经历了短暂的规模效应后，很快由于学生的继续上移流动而出现学校的“空壳化”。2010 年7 月18 日中央人民广播电台《中国之声》以“河南乡村公立学校合并，学生被迫进高价私立学校”为题报道了此问题之下的“流失―合并学校―流失加剧”的恶性循环现象，《中国教育报》2005 年6 月19 日文章描述了河北省冀州公办中小学学生流失的情况［16］，《河南日报》2010 年用三期报道了河南各地的中小学学生流失问题［17 － 19］，这一问题在湖南、陕西、江西都有所体现，这种现象也得到了宏观数据的证实［20］。因此紧盯着纵向的学校“上移”的单一线性公平理念，使得“布局调整”并不能有效促进城乡教育公平，反而诱发了诸如辍学、寄宿生管理、校车安全等一系列新的问题。
(二) 优秀教师哪里来
乡村学校布局调整在短时间内极大改善了办学条件，学校的教学设施、信息化建设等，都得到了根本改善，复式教学、包班制等现象不复存在，教师的专业化程度有所提高。围场县教育局长明确表示通过布局调整不仅改善了办学条件，在贫困地区实现了办学条件的现代化，同时在全国率先实现了农村学前三年教育计划。但教师问题并没有随着教学大楼等设施的改善得到相应的解决。一是教师编制不足，学校的职能增加了，而编制数量没有相应增加，教师总量不足，教师兼职学生管理员的现象普遍，很多老师反映超负荷工作，身心俱疲。二是教师老龄化严重，农村学校布局调整后年轻教师并没有得到有效补充，在我们调查的学校中，幼儿园教师基本上都在50 岁以上； 小学教师平均年龄为40 岁左右，特别是优秀骨干教师老龄化严重，几乎所有优秀教师仍然是20 年前师范中专的毕业生，而现在都已经50 多岁，面临退休。第三，新进来的教师素质难以适应农村小学教学工作，教师素质令人担忧。首先，优秀人才不愿意到乡村做教师，其次，优秀的教师不断流向更高一级的城市，农村学校教师队伍难以稳定，没有稳定的教师队伍就难以积累乡村教育的经验，教育质量提高就无从谈起。
针对农村师资现状，国家和地方采取了一些措施解决农村师资问题，例如国家从2006 年起实施了“农村教师特岗计划”，建立大学生农村支教服务体系； 地方教育部门实行城乡教师“互派制”，“轮岗制”等，但效果有限。以“农村教师特岗计划”为例，调研发现，特岗教师难以适应乡村教育。一是“特岗计划”招来的毕业生大部分为非师范生，不懂教学，不会教学。其次，大部分“特岗计划”教师大多是迫于就业压力才来当老师的，他们中的大部分或不想当教师，或不适合当教师，把特岗教师当成就业跳板或权宜之计，脚踩两只船，三心二意，有些经过三年的实践刚刚熟悉教学规律就离开了教学岗位。其三，过于“专业”，不适合小学教育特点，“有的体育院校毕业生，只会练跑步，不会教其他体育课程，甚至连个跑道线都不会划”，“艺术院校毕业的学生，不懂音乐键盘，只会跳舞。”诸如此类不一而足，乡村学校校长普遍怀念当年的中师培养出来的全科小学师资。
(三) 办学规模效益体现在哪里
追求办学的规模效益是农村学校布局调整的重要动力之一，但事实上农村学校布局调整后，在一定程度上加重了学校和学生的负担，对农村学生造成了深层次不公平。首先，学校规模扩大加重了学生管理难度和教师负担。学校布局调整后一般学校规模都在“四轨”甚至“八轨”规模。这样大规模的寄宿制学校，学生的管理成为学校巨大负担。许多校长表示，学生安全存在极大隐患，像“三座大山”压在他们的头顶，学生问题无小事，在学生安全上不能有半点差池； 许多小孩第一次离开父母，短时间内难以适应学校集体生活，有的还吃奶甚至还尿炕，自理能力尚未形成。教工白天当教师给学生上课，晚上值班当妈妈要照顾孩子的起居； 寄宿制学校增加了很大的工作量和责任，这是撤并前估计不足的。孩子睡觉的安全、游戏安全、饮食安全、路上的交通安全等都需要人手，但是这些工作没有编制，只能教师轮流值班，责任到人。许多教师感到“太累了，不光累体力和精力，更累心。”“我的心一天到晚心都悬着，生怕哪个孩子出点什么问题，手机彻夜不敢关机。”“只要有一个学生生病，我们老师得立马背着他去医院，一点也不敢延误。出了问题担待不起啊。”繁重的工作使一些教师产生焦虑，睡不好觉，有的想提前退休。由于学生安全胜过一切，本该置于学校核心地位的教育和教学就退居次要，有老师感慨地说，“孩子们都安全地坐在教室，我们就满意了，至于学习成绩，那是次要的。”
