改革开放以来，我国普遍推行家庭联产承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性。进入新世纪以来，虽然承包制的优点（如激发农户的劳动热情）在许多依然比较贫困的地区继续发挥着重要作用，但其弊端也日渐暴露，其中最为明显的就是导致了我国农户耕地面积过小，地块过于分散，限制了农业生产的专业化规模化经营，农民增收困难。解决这一问题需要对农地制度进一步创新，在不损害农民生产积极性的同时，推进农业生产的适度规模经营，将土地经营的规模效应和激励效应有机地结合起来。
农地家庭经营面临的困境：超小规模与地块分散难于实现规模效应
1978年至今，我国实行的是家庭联产承包责任制，这种土地制度是由农民自发形成的一种自下而上的需求诱致性制度变迁。土地实现集体所有，家庭分散经营，规模效应降低，但广大农民在“交给国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这一激励机制下，拥有了农业生产的剩余索取权，生产积极性很高，足以抵补因规模效应降低带来的负面影响。
在土地承包之初，绝大多数生产队采取的是按人头或人劳比例平分土地的办法，每个家庭的承包地按照人口和劳动力数目分配，一个家庭人口和劳动力越多，分配的承包地面积就越大，反之就越小。不仅如此，由于土地存在优劣之分，要做到公平分配，就要把每个地块都打破分开，这样农户分到手的地块就极为细碎。土地细碎化是造成20世纪80年代中期以后农业产出和效率下降的因素之一。
由于农地资源的细碎化配置，农户在多个分散而狭小的地块生产经营，不仅限制了农业投资的收益，而且降低了农业规模效益和效率。家庭小规模经营使人均生产率过低，不足以吸引农户从事农业经营，导致一系列问题：第一，农户耕地面积过小，影响到农户对劳动要素的合理分工，不可能获得农业的规模效益。人口较多的家庭或规模较大的农场技术效率较小家庭或小农场要高。第二，农户经营水平的高低与其农地经营规模不相适应。一方面，善于经营农业的劳动者得不到足够的土地，专长得不到发挥，不利于专业农业劳动者收入的进一步提高；另一方面，许多经营水平低、经营条件差的农户，所承包土地的面积却并不比其他农户少，这势必造成本就有限的土地被束缚在低水平的经营轨道上。第三，农户小规模经营，难以应对千变万化的大市场，更不利于参与国际竞争。千家万户的小生产和千变万化的大市场之间的矛盾已经成为农业增效、农民增收的主要矛盾。第四，农户经营规模小也是土地撂荒和变相撂荒的主要原因之一。农民的经营规模小、效益差、成本高，产品出售得不到社会平均利润，使农民失去了务农的积极性。并且，随着劳动力市场的开放，以及农业与非农产业之间较大的收入差距，越来越多的农民往城市迁移。但农地具有保障功能，绝大多数农民并不愿放弃土地承包经营权。加上土地使用权流转不畅，小规模经营农民的理性选择就是兼业经营或将土地撂荒外出打工。第五，农户小规模经营导致农业从业者和劳动力女性化和老龄化。
农地制度创新的方向：适度规模经营
改革开放30多年来，经过一系列农地政策调整，农民拥有的土地权益明显增强，虽然产权的调整并未完全释放农民生产的积极性，农业生产的激励效应仍有待提高，但与农地规模经营现状导致的规模效应明显低下相比，当前对农地制度改革的重点应转到促进农业规模经营的方向上。在保持土地集体所有，家庭承包经营这一统分结合的双层经营体制不变的前提下，农地制度进一步创新的方向是：在不损害农民生产经营积极性的同时，通过土地流转，实现农业生产的适度规模经营，确保土地经营规模效应与激励效应的有机结合。
在家庭承包制下，要实现土地规模经营，只能通过土地流转。通过农地流转，把土地集中起来开展规模经营、机械化经营，可以提高农地的产出效率。规模经营效益是实现土地制度创新的主要收益来源之一。这样的制度创新既保留家庭承包经营中农民作为经济人追求自身利益导致低监督费用、强激励效果的优点，充分利用农民对承包地的全面了解，对农业生产的自然条件和农作物的生长规律熟悉掌握的优势，又避免家庭分散、小规模经营对先进农业技术、机械设备的使用、农村专业化分工协作的不利影响；既利用土地规模经营对采用先进技术和适用农业机械带来的劳动和土地生产力的提高、有组织的适度规模经营带来的有利的市场交易和竞争优势，以及带来的规模经济效益，又避免规模经营可能造成的高监督成本、低激励效果等消极影响。
实现规模效应的措施：促进农地健康有序流转
培育农地经营权流转主体。积极培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体和流通大户。制订大规模培训新型产业农民的规划，力争培训一批新型的产业农民，使之成为规模经营大户、流通大户和专业合作组织的领头羊。引导一批实力雄厚的公司进入农业领域，推进农业产业化进程。强化技能培训，引导部分农民合理有序地退出农业经营。注重培育农村土地流转的市场体系。
建立健全农地经营权流转和土地规模化经营相关的体制机制。加快建设土地信托服务组织，减少土地经营权流转的交易成本。建立、健全农业生产的社会化服务体系，为土地规模经营户及时提供资金、物质、技术等方面的优质服务；大力组建村级生产服务点，为农户及时提供耕翻、灌水、植保、收割、种子等服务；鼓励、提倡群众自办的各种服务组织，互调余缺，相互服务。建立健全农村社会保障体系，推进户籍制度改革，为农村人口转移提供制度保障。
要在尊重农户意愿的基础上，逐步推进农地规模经营。在实行土地流转制度变迁过程中，要充分考虑农民的收益及保障问题。政府应从农民整体、农业发展和国民经济的整体目标来考虑制度变迁的方向和路径，根据经济发展的不同阶段制定出相应的政策措施，充分发挥农民的首创精神，让农民自己决定土地是否流转，以及流转对象、流转方式等。
