十八届三中全会吹响了中国新一轮深化改革的号角。映射到土地改革领域，改革信号十分强烈。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
从社会反映来看，各界对农村集体经营性建设用地流转寄予厚望。客观而论，这一决策对于增加城市的建设用地供应，构建城乡一体的土地管理制度，让农民更好地分享城市化带来的增值收益，是非常重要的途径。土地二元结构打破后，有利于减少城乡收入差距和推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。以土地为载体，更多优质资金、技术、产业等要素在城乡之间实现自由平等和双向流动，时代意义凸显。
从地方实践来看，各地土地改革创新均将产权制度列为核心内容。前不久，安徽先行一步，提出在20个县、区将开展农村综合改革示范试点工作，其核心在于农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设。最近，顺德公开挂牌出让4宗性质为集体非农建设用地的商业用地使用权，每宗地块起拍价集中在2.9亿到6亿元之间。
出现上述情形并非偶然，长期以来，我们对土地权利人的权利保障很不到位。现有的产权制度安排下，农民土地承包经营权含三项权利，占有、使用和收益，农民宅基地含两项权利，占有和使用，宅基地主要是农民盖房给自己使用，并没有收益权。在实际运作中，村社干部代表集体产权所有人处置土地并分配收益是常见现象，常常导致耕地非法转用及农民利益受损。只有将农村集体经营性建设用地流转纳入法治化轨道，将土地经营从“地下”转入“地上”，才能真正建立起兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，保证所有权人的收益。
不过，过分强调土地产权制度，而忽视了土地用途管制制度，并不利于土地改革向纵深推进。过于强调前者，还可能误导农民产生“我的地盘我做主”，想怎么开发利用就怎么开发利用的想法。其实，综观世界各国的土地管理经验，产权制度与用途管制制度是两项基本制度，不能偏废其一。如果发生偏颇，一定会造成土地市场和土地使用上的混乱。
土地用途管制最有效、最直接的手段是实施土地利用规划，无论是谁的土地，都必须按照土地的规划利用。这一点是不以土地所有者和权利人的权利为转移，是由全社会来确定，由政府代表社会实行的一项强制性的制度。在中国近年的城市化进程中，由于大量集体土地的产权缺陷，加之土地管理机制的计划性太强而机动性不足，导致土地利用规划不能得到社会的认可，进而发展到城市化进程中的农民需要突破土地利用规划，才能分享城市化、现代化成果。白云区的城乡建设无序蔓延的现实，正是上述逻辑使然。
由此来看，制定一个既符合产权人现实利益，又符合社会公共利益的土地利用规划尤显必要。从这点来看，白云区以“三规合一”的理念来编制土地利用规划，将建设用地规模看做公共资源来予以支配，有其进步意义。不过，如何实现不同产权人的利益占补平衡，基本农田保护区与建设用地之间的收益鸿沟如何消弥，尚需要公共政策层面作出系统设计。
新一轮土地改革给当前的土地管理制度提出了严峻挑战，势必要求政府提升土地治理能力。今年以来，白云区大胆探索，稳步推进全区首宗集体经营性建设用地流转，改革传统土地征收储备供应模式，让农民共享现代化、城市化发展成果。同时，战略层面以综合开发手段调动平衡利益各方，提高用地效益，做大发展增量；战术层面建立规划国土联席会议机制推进具体项目，提升行政效能，力求公平公开。整体来看，改革已取得了一定成效。下一步，白云区应该在土地产权与用途管制优化两大改革领域发力，丰富白云城乡统筹发展的内涵。
