记者：刚才您讲到第一个层次——土地是农民最基本的生产资料。
陈锡文：第二个层次是，土地是目前农民最基本的生活或者生存保障，这也是我国国情决定的。国民经济发展到现在，城乡还是有很大差别。在城市，有社会保障但也还不完善，而在农村，还没有这个国力来实施社会保障，因此，对于农民来说，最可靠的就是这块承包地。尽管有些地方人均土地很少，几亩地甚至几分地，但它却可以保障基本的口粮，这是非常关键的。因此，“动地”不仅是动农民的生产资料，也是动了他的生存保障。动了生存保障——把地拿走之后，就要考虑农民靠什么安身立命？其长远生计怎么办？也就是说，在没有替代的情况下，农民的土地就不能动。从这个角度来说，就是不能为了提高土地的使用效率，就去动别人的生存保障。类似地，不能说为了提高城里人社保基金的使用效率，就把它拿去炒股，搞房地产，谁敢？
第三个层次，宪法赋予农民的权利。宪法规定，农村土地归农民集体所有。这里有一个基本原理，土地是农民的，而别人的财产怎么用可不是我们可以去随便决定的，这涉及到农民的基本权利问题。也就是说，当你看到一级地方党委、政府在制定发展规划时，要拿土地去干这个，干那个，你就要明白，这土地不是你党委、政府的。从这个角度看，完善法制、保护农民的权益非常重要，农民在承包期内如何使用土地，只要他符合政策别人就无权干涉，更不能随意去动农民的承包地。
因此，土地怎么用必须考虑这三个层次的问题。而现在一些人、一些地方却只考虑了一个层次，就是如何提高土地的使用效率。如果确实要提高土地的使用效率，就必须将三个层次当作一个整体，既要提高土地的使用效率，又要考虑农民的生存保障，同时还要尊重农民的基本权利。这样才符合中国的国情。从这个意义上说，制定这样一部法律，也就是要追求这三者的统一。
记者：但现在确实有人只强调一方面，而忽视这三者的统一。
陈锡文：确实有人主张发展大农场、办大公司，扩大土地的经营规模，以提高使用效益，这在个别有条件的地方也许可以，但主张面上都这样搞就是一种简单化片面化的错误倾向。在中国农村，人多地少，农民是受不起这种伤害的。为什么现在大家都谈“三农”问题，因为我国的农业确实不是一个单纯的产业问题，否则就只讲提高农业产业的竞争力就够了。但在中国，农业问题牵涉到农村的发展、农民的权益等一连串问题，因此，如果不能全面地认识土地的功能和作用，我们的思路就会出偏差。而这个法律把农民的权利和生存保障放在很重要的位置上，就是充分考虑到了我们的国情，也是立法的原意。
记者：您认为当前农村在土地问题上存在哪些突出的矛盾？
陈锡文：一是，乡村尤其是村经常利用各种理由收回或者调整农民的承包地，重新进行发包，或者招标承包和租赁。实际上，这是因为乡村发展经费比较短缺，一方面国家特别强调给农民减负，不许乱收费，因而就把收地和调地作为一种生财之道。为什么乡村在这方面有很高的积极性，要搞重新发包、搞返租倒包，说白了，就是在“动”的过程中，可以多收钱。其实，在土地上与民争利的现象比较普遍，尤其是在强调不许乱收费、收入没有别的来路的地方。在这个问题上，如果不能很好地贯彻土地承包法，这种与民争利的现象就很难遏止住。
二是，一些城市在发展过程中，不尊重农民的权益，为筹集建设资金进行圈地。通常来说，土地被征用有四笔补偿，一是土地补偿金，标准是征用前3年内的平均收成的6-10倍；二是安置费，农民是靠土地来就业的，补偿土地征用前3年平均收益的4-6倍；三是青苗补偿费；四是土地上的附着物如房子等，丢多少补多少。前两项是农民安身立命之本，按照有关规定最高可补到16倍，但农民能得到多少？即使是“吨粮田”，年产值也不过千把块钱，16倍的补偿也不过16000元，承包农户还不能全拿到。一个失去土地的农民拿万把块钱能不能解决一辈子的就业和社保？如果有地，哪怕水平低一点，吃饭没问题。为什么农民在征地中总是不满意，就是因为按照现在的补偿标准太低，得到补偿太少，不足以解决就业和社保问题。这就引出一个问题，土地被征走了，补给农民多少？土地在非农使用中增值多少？增值部分归谁？实际状况是，很多地方把城市建设的资金来源打在征地上，把地征过来去搞旅游、房地产，增值多少？这是一笔很大的帐。
记者：在征地过程中，有关法律规定农民可以得到相应的补偿。
陈锡文：我们说乡村调整土地是与民争利，而城市低价征地，实际上也是与农民争利。土地承包法规定农民可以得到相应的补偿，但什么叫做“相应”？按照目前的标准补偿农民没有得到多少补偿。所以，制定这个法律首先是保护农民的利益，同时规范乡村集体的行为。但是，仅仅靠土地承包法，要解决农村所有的问题也不现实，比如征地就不是本法的范围，国家征地究竟怎么征，本法没有规定。但是，实际中已经碰到了具体的问题，这就为我们提出了一个重大的课题：到底如何征地，如何补偿？本法已经提到要让农民得到相应的补偿。那“相应”是什么概念？这需要研究。如果不处理好这个问题，农民的利益就没有办法保障。
记者：有人说，法律就是保障农民的利益，那集体组织怎么办？
陈锡文：我的总的感觉是，这个法最重要的是规范集体经济组织内承包方和发包方的行为，集体组织是其中的主体之一。13、14条里规定了土地发包方和承包方双方权利和义务。但当前更突出的是保障农民的权益不受侵犯。而的确在很多时候，村里需要拿回土地、调整土地侵犯农民利益的时候，总要强调土地是集体的，因此村里、乡里有权动地。但看到这个法就知道这些是不允许的。集体是农民的集体，不是少数几个干部的集体；城镇的领导经常说土地是国家的，但宪法明明规定就是集体所有的，这是起码的法律常识。这部法是对我国改革20多年来党的农村基本政策的一很好概括和总结，将政策精神法律化，对于今后稳定农村土地承包关系具有很重要的意义。而稳定土地承包关系正是农村基本政策的核心。今年中央农村工作会议明确要求把宣传贯彻土地承包法作为今年农村工作中的重要任务。
记者：应该说，这部法无论是其基本精神还是具体的法律条文都是非常好的，对于农村稳定、保证农民权益，解决很多矛盾、保持农村经济的发展都会发挥很大的作用。但不能说法律一颁布就能解决所有的问题。
陈锡文：当然。在法律实施过程中还会冒出很多矛盾和问题，需要去逐步认识，去建立一种法律的规范。各省人大常委会将按照当地的实际制定实施细则。但需要很清楚地理解这部法律的精神，不能超越本法，不能违背本法。
记者：也有人提出，既然土地长期保持稳定承包关系，为何还要“承包”二字，干脆私有化不就行了吗？
陈锡文：土地私有化除了意识形态方面的问题以外，重要的一条就是现在农民获得的不是完整的所有权，只是对土地有充分的使用权和支配权。如果土地私有，在农村经济水平很低的地方，至少有一部分农民因天灾人祸会把土地变卖了。拿几万元，能解决当前的问题，但如果不能在非农产业里有稳定的就业，没有稳定的收入，钱花完了，产生的社会问题怎么办？8亿农民中只要1／10出现这一情况，这个社会就难以稳定。
记者：在农村，很多地方农民大批外出务工，一些土地抛荒，有人据此认为农村土地承包法的出台农民并不关心？
陈锡文：土地抛荒的现象是存在，但不能就此说农民不要土地，更不能就此下结论说农民不关心自己的土地，不关心法律对他们权益的保障。现在有些农产品过剩，当投入与产出不对称，也就是入不敷出的时候，种它干什么？另外一种情况是，当地税费太重，农民无纯收入，那又种它干什么？因此，不能因为出现土地抛荒就认为农民不要土地。土地永远是农民保证温饱的最基本的条件。土地承包法的出台就是为了保障农民在任何时候都不至于没有饭吃。因此，对土地抛荒问题不能简单化地分析。
记者：另外，还有一个问题，稳定土地承包关系与推进城镇化是否矛盾？
陈锡文：城镇化，这是一个基本的趋势，但也不能简单地说把农民赶出农村离开耕地就可以发展，一切问题就解决了，没有那么简单。刚刚从南美洲的巴西和阿根廷考察回来，一个非常突出的印象就是，他们的城镇化率非常高，但也有一个非常突出的问题，与高城镇化率相伴的是大量的贫民窟的存在。在巴西，人均ＧＤＰ3000多美元，城镇化率达到82％，但是1.69亿人口中就有贫困人口四五千万，占1／3，其中1500万在农村，900万在大城市，2000万在中小城市。进入城镇的贫困人口形成大量的贫民窟。破产的农民，土地被大地产主兼并了，跑到城市里来，但进城了又没有工作，怎么办？因此，不是单纯提高非农人口的比重就能解决农民的问题。
阿根廷人均ＧＤＰ高于巴西。现在，阿根廷也在研究如何保持小农户的发展。前些年，他们特别强调农业比较优势，提高产品竞争力，重视大地产主的发展，其平均规模比较大，达到2000公顷以上。政府支持的结果就是，被排挤出土地的农户数量的增长远远超过城市提供就业能力的增长，从而就形成大量的贫民窟，进而成为一大社会问题。
我们不能出这种事情。因此，我们的土地制度设计就是在条件不具备的情况下，不允许农民失去土地，既不能让外界剥夺农民的土地，也不允许农民失去土地，没有这一最后的保障，相当部分农民的生计怎么办？社会稳定问题怎么办？
我们的土地制度和他们很不一样，尽管我们现在有1亿多农民在流动就业，但这是一种“双向流动”，城里有活就到城里来，没有活，家里还有一块地，也就是进得了城，回得了乡。
巴西、阿根廷给我们的启示是，失去了土地的农民如果在城里没有稳定的就业和收入，没有纳入社会保障体系，将成为一大社会问题。在现在这个阶段，城市化还不够的时候，制度设计要考虑这一问题，这既有制度方面的因素（如户籍制度），也有发展的问题，就业容量不够。城市化太快也不行。我们要在保持稳定的前提下，让农民在“双向流动”中逐步选择，同时随着经济的发展逐步完善各项制度。这是保持社会稳定一个非常重要的因素。
