三、农村社区建设：共同体的定位与取向
我国农村社区建设早有制度安排。2003年10月，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指明了“农村社区服务”、“社区保障”及“城乡社区自我管理、自我服务”的发展方向；2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》又进一步明确了建设目标：“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”但是，农村社区的治理碎片化并没有因为制度供给有所减轻，反倒有加剧的态势。比如：社区治理的责任碎片化、社区治理的政策碎片化、社区治理的信息孤岛化等困境，一定程度上反映了当下农村治理的难题。
在实践上，这些碎片化的治理表现在创新上即是盲目推陈出新，容易产生不一致的冲突结果。在大多数农村地区推广的“合并村”、“中心村”等改革尝试，由于强调组织载体的职责同构，社区改革被赋予了更多的行政化成分，尽管这种模式能够给农村社会管理带来效率，但社区服务精神和内容的缺失使其距离农民守望相助的“社区共同体”目标也渐行渐远。农村社区的这种设计同政府主导的社会管理体制有关，政府比较倾向于在农村基层建立一个能够承接政府职能的科层制单位作为依托，而乡镇政府的惰性又不利于这种职能的转移，作为新生事物的社区便成为政府的选择。这种简单化的社区改革使得社区成为政府从事社会管理的一个层级。典型的做法是将交通条件较好、集体经济基础强、人口多、群众基础好的村建成中心村，并以此为圆心吸纳周围3~5个行政村，建成具有政府强制色彩的社区。比如，山东诸城市把全市1257个行政村整合成为208个社区，由社区来承担政府延伸的社会管理职责[8]118。在安徽宣城农村，社区成立的社会保障工作站等机构，就是用来承接县级政府的公共服务和福利职能，成为事实上的横亘于县、乡两级政府之间的管理层级。无疑，社区的这种行政化趋势有悖于农民公共生活“共同体”的意涵，不能代表农村社区发展的方向。根据联合国1956年的定义：“社区发展是指依靠人们自身和政府当局的共同努力，改善社区的经济、社会和文化状况，使社区融入国家生活并对国家进步做出充分贡献的过程。”实际上，联合国这个指导性文件的实质是国家对于公民享有均等化公共服务权利的责任，是为了实现国家与社会的统一。金里卡关于社群的研究认为，“共同善是合并个人偏好的结果，所有的偏好都得到同等的考虑(如果它们与正义原则相一致)”。在我国学术界，学者们使用社区概念研究农村社会管理，超越了城乡二元体制的所谓“中心与边缘”、“客观与主观”、“传统与现代”等结构主义方法论的局限性，关注社会管理的属地化和心理归属等问题，在一定意义上已经超越了地缘社区、经济社区的思维窠臼，是很值得的理论创新尝试。但是，社区作为社会管理的重要机制，如何建设成为村民公共生活的共同体，我国的理论界与实践部门都还没有准备充分，仍然有很长的路要走。
四、国家与社会的关系：社会管理的动力机制及其取向
整体性治理的特征是从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，其有效的实施需要高效的组织载体。在某种意义上，组织载体的实质就是社会管理动力，是权力配置管理资源的支撑。而要寻找农村社会管理的动力源头，需要考察中国的传统乡村社会。在这个被称为散漫、平铺的自然社会里，国家的作用很弱，“在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”。1949年新中国成立后，这种状况得到革命性的消解，取而代之的是以国家为中心的、高度整合的公共权力空间格局：“要想建立一个完整的国家政治体系，政府就必须以一种前所未有的方式渗入社会的各个角落”。有研究将这种政治思维总结为“党建国家”和“党建社会”模式：“国家制度建设是围绕共产党领导下的人民民主专政进行的。党的领导不仅体现在重大问题的决策上，而且体现在为国家的运行提供了主要的组织基础、官僚队伍和组织方法上，从而消除了传统国家依靠‘非正式组织’实现意志的局限，保证了国家控制的彻底性和行动效率。”在党和国家消解传统乡村社会的努力下，农村社会发生了重大的根本性变革：一方面，通过国家政权的正式组织形式将一盘散沙的原子化的农民个体组织化起来；另一方面，利用国家的正式制度替代农村传统的非正式制度，农村的一些根深蒂固的约束性规范被视为“四旧”或者“封建迷信”而受到声讨，特别是年轻人更容易接受新社会的制度规范。在这种一元化的整体性政治治理模式下，国家直接面对(vis-a-vis)社会，社会被政治吸纳，社会管理成为国家一统到底的责任，客观上抑制了包括社会组织在内的多元主体参与的可能性和积极性，结果陷入社会困顿的窘境之中。
学术界普遍认为，农村的国家与社会关系格局是“强政府弱社会”，在社会管理的很多领域甚至还出现了政府替代社会的现象。一方面，公共决策是政府的一枝独秀，不愿或不能调动社会参与，特别是关于农村社会管理基础设施的决策带有很强的行政色彩；另一方面，政府包办现象普遍存在，这既与农村社会组织能力欠缺无法承担使命有关，也不能排除政府不信任农村基层自治组织和社会组织的因素；再一方面，政府行为具有明显的行政强制性，尤其是关于公共服务体系的供给，政府主导下行政区划整合方式并不符合社区发展的规律。因此，学术界提出建设“小政府大社会”、“向社会授权”、“让社会自主”等吁求，本质上是为了去除整体性治理中“国家覆盖社会”的不和谐关系。在农村的国家与社会关系发展历程中，能够发现整体性整合的轨迹。当下，激发农村社会管理的动力机制需要解决以下三大问题。
第一，要明确国家对农村组织参与治理的政治期待。权力从国家向社会让渡是政治权衡的结果，分权程度有赖于农村的社会功能发挥的情况。换句话说，当农村社会功能尚不能承接从国家让渡的权力时，国家如何促进农村组织的功能整合？过去的经验是，国家将自然的、分散的乡土社会变为一个行政的、有组织的乡土社会，使乡土社会融入国家体系。这种整合方式无疑难以体现权力配置的趋势，国家权力在社会管理领域的分享既有任务期待，有政治期待。第二，要区分农村治理中的国家与社会责任。一般说来，国家的责任主要集中在制度供给整合和提供公共服务两个方面。前者表现为国家必须创设完整的社会规则体系，制订切实的社会政策，维护社会公正；后者则要求突出政府在公共服务功能中的责任定位。国家要完善农村社会保障体系，确保公共服务均等化的实现，尤其是能够为农村特殊群体，如失地农民、留守儿童、五保老人、残疾人等提供起码的公正性服务。但是，迄今为止我们尚未有社会层面的责任确立，这恰恰是国家权力让渡不力的原因所在。至少目前的社会协同方式不是整体性治理的理想形态，因为国家依然扮演着绝对性作用的角色。第三，锻造连接国家与社会的新纽带，再造社会功能，激活农村的社会自主性。以农村社会组织为例，国家的作用不是要坐视农村“自然”生长出农村的公民社会，而是要为农村可能出现的新经济组织、新社会组织提供服务，为公民社会的成长创造适宜的环境，最终为社会管理多元主体格局的形成创造条件和基础。
五、社会功能的开发与农村社会自主性的成长
在结构—功能范式下，一定的社会结构总是同一定的社会功能对应存在。因此，考察社会功能如何促进社会管理，必须研究社会的各要素成分如何被整合、协调成为社会管理的支撑性要件。在整体性治理的视角下，这种整合与协调就是一种共时性的治理模式。具体说来，各种社会功能关系的耦合与社会自主性的成长至少包括以下几个方面。
第一，农村组织功能与社会发展的动力。社会管理中的农村组织包括权力组织和非权力组织，作为政治权力代表的政党、政府是当然的动力主体，而各类社会组织也是不可或缺的主体构成。在这个意义上，不同主体间的互补关系、对社会发展的作用机制、组织资源的配置与开发等，是农村社会管理需要解决的根本性问题。
第二，农村自主性成长与社会稳定的关系。新中国成立以来，农村社会稳定状况一直较为理想，即使在20世纪50年代末60年代初的三年困难时期和“文革”动乱时期，农村也能够保持高度的政治稳定。但是，改革开放以来的城市化催生了经济与利益的分化，带来了社会的急剧转型，一些新问题诱发了不利于农村稳定的隐患，其中以农村自主性成长而产生的矛盾最为突出。从最初的集体资产处置、宗族矛盾、选举冲突，到后来的失地农民、外出务工人员、特殊群体等主体性矛盾，农村不稳定的因素越来越多。特别是当这些因素叠加起来的时候，在组织化的集体谈判背景下，党和政府要有积极的应对策略。近年来，由于交通和通讯技术的广泛运用，农村对外联系电子化的趋势也带来了对社会稳定的新挑战。比如，在抗争性群体性事件中，农民通过电话、网络等渠道，就征地、拆迁、补偿和其他事务能够顺利达成沟通，并很容易就达成集体行动的共识。这是农村社会管理需要正视的新动向。
第三，社会激励功能的利用与开发。在农村的传统公共伦理中，社会激励的最大动力来自于政府，但是社会惩罚的最大压力则来自于乡村组织。这一“悖论”的依据是：前者是因为中国传统的儒家“家国天下”的伦理顺序已经内化于村民的行动中，“臣民文化”中对官方权威的认可和服从仍然是主流趋势；后者则是由农村社会资本机制造成的。在农村，村民“被认可”的需求遵循着“差序格局”的规律，一旦被乡里乡亲所排斥，那么即使有官方“硬”的激励约束机制也多没有效果。因此，在农村社会管理中，这两种机制要区别使用，通过引导村民的价值观和社会行为，并按照“软”与“硬”的不同标准分配社会资源，对符合社会倡导的行为予以激励，充分体现社会惩罚的机制效力。
第四，渐进发展与农村社会秩序的维系。改革与发展打破了农村固有的社会秩序，在“破而未立”的当前背景下，如何实现农村的“有序”或“动态平衡”，要解决的问题有三点。一是农村社会结构的相对稳定，即村民各得其所。农村的社会结构尽管相对简单，但仍充满很大变数，宗族血缘关系、利益关系、行政隶属关系等将村民分割为不同的群体，并有所演变。二是农村社会生活中的制度化规范的适用与维系。国家法律法规与农村的非正式制度都能够对村民行为产生约束作用，这也是农村社会组织能够发挥作用的制度前提。三是对社会矛盾与社会冲突的控制能力。任何社会都不可能没有冲突，但把它们控制在一定的范围内，也是一种社会秩序。当前，导致农村社会无序的因素很多，只要实现有效的化解，仍然能够维持农村的社会秩序。总之，开放、动态、发展、多样、自由、民主、平等、间接和精神心理控制都是有效的社会管理原则与管理机制，值得研究和利用[20]。
第五，社会管理有助于激发农村社会的活力。党的十六届六中全会号召全党：“必须最大限度地激发社会活力”，“要增强全社会的创造活力，形成万众一心共创伟业的生动局面。”农村的社会活力体现在两个方面：一是农村各个阶层和群体的积极性和创造性，即村民在社会生产生活中的创造力；二是社会发展动力的更新具有可持续性，即农村发展具有外在动力与内在动力的耦合机制，能够促进农村的可持续发展，而不是运动式的阶段性发展。应该说，农村社会越发展、生活方式越多样、现代化程度越高，则社会管理难度便也越高。
