（二）留守儿童、留守老人等非经济因素，成为农业转移人口市民化重要的后顾之忧
近年来，外出劳动力所面临的非经济类困难已日益凸显。从外出务工群体家庭陪伴情况看，90.77%的外出务工者与父母不在一起，74.14%的外出务工者与子女不在一起，39.69%的外出务工者与配偶不在一起。我们的调查还显示，在各个年龄段上，外出务工群体男性劳动力数量均明显多于女性劳动力。这就是人们常说的“386199部队”，农村大量男性青壮年劳动力外出打工后，形成了庞大的留守妇女、儿童、老人群体，其中尤以留守老人、留守儿童群体数量为巨。
从上述数据可以看出，照顾家人，尤其是照顾老人和孩子，是农村转移劳动力市民化的主要后顾之忧。这种后顾之忧使得农村劳动力在外出务工后，无法真正融入城市，实现“流得动”和“留得住”。
（三）农村劳动力就地城镇化进程缓慢，消化返乡劳动力有限
城镇化的实质是农民职业非农化、生活方式城市化和思想观念现代化。课题组调研数据显示，农村劳动力无论外出务工与否，职业非农化的比例已占半数以上，而随着外出劳动力返乡比例的波动上升，这部分的返乡劳动力期望在家乡或者周边地区能够从事非农职业，并且能够获得相对较好的经济收益，享受城市化的生活方式。课题组对当前常住在家的人进行了调研，其中有1688人曾经外出务工过，虽然职业非农化的在家劳动力比例已超过半数，但是返乡后在家从事务农活动的人比例有22.51%，仍超过了五分之一，同时还有28.38%的劳动力不从事任何工作，他们中包含了部分赋闲在家的劳动力，也有一部分是由于残疾或生病丧失能力的劳动力。
可见，在现有的城镇化进程下，“就地城镇化”的进程还是显得较缓慢，无法满足越来越多返乡劳动力的生活工作需求。拥有城镇生活工作经验的劳动力返乡后“被打回原形”而继续务农，失去了真正城镇化的机会，这形成了我国城镇化道路上的又一挑战：大城市无法消化过多的外来劳动力，而就地就近城镇化进程又受阻，无法有效消化返乡的劳动力。
（四）农业转移人口集中流入沿海和大中城市，给这些地区公共服务、资源环境造成了巨大压力
课题组调研数据显示，在外出农民工总体中，有56.58%的人选择了跨省或跨国打工，超过半数；而从所有跨省的目的地来看，广东、浙江、江苏、福建等沿海省份较受欢迎，对于就近跨省务工的农村劳动力来说，他们认为这些省份的平均收入较高、城乡医疗保障制度衔接程度较高，可以较好地覆盖外出成本。数据也显示，决定外出务工群体在城市间转移的最主要原因是经济因素，在就业城市选择上他们更倾向于沿海地区及大中城市。
而对于就业城市，大批农村转移人口的集中流入，给当地的公共服务、资源环境等造成了巨大的压力，地方财政在医疗服务、义务教育、养老保障、经济适用房征地建造等公共服务方面都承受了较大的压力，因此农村转移人口集中流入地政府在对外来人员的福利保障上可能会无法到位或是满足其要求，地方财政无法负荷巨大的农村劳动力市民化成本。这导致农村劳动力在所在城市无法得到有效的福利保障，仅停留在“半城镇化”阶段，无法真正接入城市生活。
三、关于顺应农村劳动力转移趋势，推进人的城镇化的几点建议
（一）加强就业服务和就业培训，提升农村转移劳动力的职业技能和增强其就业效率
就业是农村转移劳动力在城市稳定和沉淀的关键，而产业结构的转型升级也对劳动力的职业技能提出了更高要求。我们的调查显示，目前农村转移劳动力大多是靠亲友熟人介绍的“抱团就业”，其集中于劳动报酬偏低的低技能劳动密集型行业，普遍缺乏专业技能培训，难以获得足以在城市扎根的经济积累。为此，应建立城乡统一的就业服务平台，加强劳动力资源信息库和劳务需求信息库建设，让就业信息充分流动，有效疏通农村剩余劳动力进城就业渠道，提高劳务输出的组织化程度。同时，应制定农村转移劳动力培训的相关制度和政策，整合农村劳动力转移就业培训资源，适应市场用工需求对农民工进行培训，提高培训的及时性、针对性和有效性，提升农民工的技术水平和增收本领，使之由谋生转移就业向全面发展型就业转变，更好地适应城市工作和生活的节奏。
（二）推进基本公共服务从户籍人口向常住人口覆盖，消除农村转移劳动力的后顾之忧
真正的市民化，意味着农村转移人口享有与转入城市原居民相同的教育、养老、医疗等基本公共服务。从我们的调查来看，留守儿童、留守老人是促使农民工返乡的重要原因，分别有七成以上和九成以上的农民工没有带着儿女、老人一起外出。究其原因，正是现行城乡二元户籍制度及其背后所享有的权利失衡和福利落差，致使随迁子女的受教育权缺乏保障，而农民工自身亦面临社保便携性不够、转移接续难等难题，更不用说老人的养老问题。未来应以保基本、促公平为原则逐步推进城乡教育、卫生、养老、就业等基本社会公共服务均等化，而这又与户籍制度改革紧密相连。具体而言，应进一步探索打破户籍与福利相捆缚的不合理制度安排，尤其是要从政策和财政维度上保障农民工随迁子女平等接受义务教育的权利，并渐进突破中等职业教育、高等职业教育等初中后教育的瓶颈。同时，应探索建立由镇政府适当补贴、村集体承担日常运转费用、家庭提供生活费用的农村互助养老中心，切实解决留守老人养老问题，并加快解决养老和医疗保险的接续、流转和异地结算等制度问题，制定明晰社保转移接续政策指引和操作指南。
（三）优化中小城市和小城镇功能定位，增强就地就近安置农村剩余劳动力的承载力
在吸纳农业转移人口方面，中小城市和小城镇有着与大城市不尽相同的功能作用，它们是新型城镇化的重要载体。我们的调研显示，返乡农民工中有约一半继续务农或赋闲在家，未能实现就地就近再城镇化。真正落实《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的“加快发展中小城市，有重点地发展小城镇”要求，关键还是要通过产业发展和集聚来解决就业岗位不足、就业质量不高的问题。这就要求中小城市与小城镇总体规划应与产业发展规划结合起来，中小城市与小城镇注重与周边区域中心城市的联动发展，结合自身特色和优势加强产业承接、产业集聚、产业升级、基础设施，吸纳农村剩余劳动力就业和沉淀，并对那些吸纳农业转移人口多、经济综合实力强的镇，赋予同人口和经济规模相适应的管理权。同时，顺应农村转移劳动力返乡趋势，政府应积极引导已积累丰富工作经验和技术的外出务工人员返乡创业，由单纯就业向创业与带动就业转变。
（四）合理引导人口流向，避免外来人口在沿海特定区域大规模聚集
由于规模经济，大城市在创造就业方面更有优势，但是其在人口、土地、水资源、生态环境、基础设施等方面的承载力是有限的。从我们的调查来看，由于跨省农业转移人口的大量涌入，东部沿海区域大城市是目前中国人口最为集聚的地方。这些城市的公共治理和公共服务能级和水平不足以支撑人口的急剧和大规模增加。人口流向与产业布局有关，当务之急是加快培育发展中西部地区城市群，建立中西部地区城市群与东部城市群之间的发展协调机制，创新构建城市群一级的要素市场管理机制，引导和促进产业梯次转移、分工。同时，应重点推进中小城市和小城镇公共服务基础设施建设，以供水普及率、燃气普及率、广电覆盖率、污水处理率、垃圾无害化处理率等为指标，促进居民生活质量和生活环境的改善，通过稳定就业和改善生活双管齐下，从一定程度上来缓解东部地区及其大城市的人口压力。
