(二)宅基地制度滞后于农村农民发展需要，宅基地用益物权缺乏实现途径
1.农民宅基地用益物权权能存在先天不足。《物权法》明确界定农民的宅基地使用权为用益物权，该法也明确规定，“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用、和收益的权利。”但具体到宅基地使用权时，却规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，未提到收益权。可见，宅基地用益物权在法律上表达模糊、自相矛盾，存在先天不足，以致农民的宅基地用益物权往往受到忽视和侵害。
2.农民房屋财产“沉淀”为“死资产”。我国法律承认农民对其房屋有完全所有权，但由于房屋财产权和宅基地使用权很难分开，导致农民房屋收益权和处分权受到较大限制。农民在宅基地上建造的房屋无法产权化，进而限制了房屋的经济功能，如抵押、担保等功能。房屋作为农民最主要的财富形态，其财产权难以实现，使得农民财产“沉淀”，成为不具有基本市场价值的“死资产”，农民财产权利受到较大损害。
3.农村宅基地浪费问题突出。由于农村宅基地使用权基于农户身份作为福利分配方式无偿、无限期向农民提供，宅基地超占、多占、闲置现象严重。国土资源部调查显示，全国2亿亩农村宅基地有约9%处于闲置状态。据中科院地理资源所测算，全国农村“空心村”综合整治，增加耕地的潜力达1.14亿亩。因此，必须改革宅基地制度，完善和明确农民对宅基地及住房的权利，提高土地资源的配置效率。
图1 如果您及家人进城定居，希望如何处置承包地？
表1您认为推进农民工市民化的改革重点是？(%)
(三)征地制度问题凸显，农民的财产权利和发展权受侵害
1.公权侵犯私权、行政权侵犯财产权。《宪法》、《土地管理法》规定征地须以“公共利益需要”为目的，但并没有对公共利益做出明确界定。“公共利益”界定不明确，易导致征地行为在行政权力的作用下，从公共利益需要扩大到非公共利益需要的用地项目。近年来，土地农转非速度较快，土地征占规模过大，失地农民群体越来越多，不仅严重侵害了被征地农民的权益，也引发了剧烈的社会矛盾，成为新时期城乡矛盾的焦点。
2.征地程序中农民的权利主体地位被损害。在现行征地程序中，仅作了征地补偿安置方案确定后需听取被征地的农村集体经济组织和农民意见的规定。这与正当程序要求相差甚远。征地程序不规范、不透明，导致大量寻租行为的产生，农民作为土地使用权的权利主体地位往往处于被动状态，权益普遍受到损害。
3.补偿制度忽视农民的发展权。补偿制度是征地行为的核心，直接关系到被征地农民的权益。除了《土地管理法》规定的征收耕地的补偿费用按照农地年产值计算不科学、标准低外，补偿方式普遍采取一次性支付补偿金，被征地农民自谋职业。自谋出路的失地农民很容易陷于失地又失业的困境，征地导致农民生活水平下降的现象较普遍。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，大量转化为城市贫民，其生存权和发展权受到侵害。
三、如何赋予农民更多财产权利
(一)明确农地土地所有权、承包权、经营权“三权分离”，扩大农民土地承包经营权的权能
1.由土地集体所有权与农户土地承包经营权的“两权分离”加快向土地所有权、承包权、经营权“三权分离”转变。农村的土地承包关系要保持稳定并长久不变，但承包农户的家庭人口、农村的劳动力数量却经常发生变化。“三权分离”能使农户在稳定土地承包权的基础上，放心地流转承包土地的经营权，而不改变原承包农户对土地的承包关系。使农户在土地经营权进入流转后继续维护其对承包土地的合法财产权利，从而实现土地经营权流转和聚集，发展适度规模经营。
2.探索土地承包经营权抵押、担保功能。建议取消1995年《担保法》中有关禁止把农民的土地权利作为抵押的条款。在不完全禁止农地使用权抵押的情况下，通过多种措施防范风险。包括仅授权国有银行进行土地抵押贷款或者获得丧失抵押品赎回权；要求银行采用适当的信用和风险评估改善贷款措施：豁免某些农地取消抵押品赎回权等。
3.强化土地承包经营权的交换价值。制定统一规范的土地流转政策和措施，鼓励农民在自愿、有偿、依法的前提下，采取转包、转让、互换、租赁、反租倒包等形式进行土地使用权流转，并从程序、主体、内容、合同文本等方面予以规范，严禁强迫农民流转土地、侵犯农民权益的做法。
4.建立承包经营权有偿退出机制。让部分有条件的农民通过退出土地，获得合理补偿，到城镇买房或创业，使财富能够流动起来。同时，探索已转户农民承包地撂荒责任，如果撂荒超过一定时期，集体有权无偿收回。
(二)改革宅基地制度，扩大和保障农民住房财产权的权能
1.多种方式探索住房财产权实现其经济功能。应赋予农民对其住房的部分收益有处置权，允许有条件的进行转让。建立农村住房确权登记制度。明确抵押、担保、转让条件，如只有一处农村房产的不得流转、转入方不得囤积炒作宅基地、宅基地不得私自用于小产权房建设等。严禁利用行政手段借住房财产权抵押、担保、转让之名行侵占农民土地。
2.建立宅基地有偿退出制度。国家和地方政府可以建立房屋补偿与宅基地补贴机制，通过给予货币补贴、养老生活补助或在城镇购买住房优惠等方面促进条件成熟的农民退出宅基地。明确农民放弃宅基地不影响其承包地经营权、集体经济收益权等。探索宅基地指标“地随人走”的模式。
3.加快宅基地管理立法体系建设。构建一个完整的农村宅基地使用权的法律体系，是完善农村宅基地制度、完善农民宅基地使用权权能的前提和保障。应加强宅基地管理立法力度，制定一部完整的《农村宅基地使用法》，详细规定农村宅基地使用权的概念、取得方式、内容：、行使、消灭、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款。
(三)以保障农民权益为核心改革征地制度，保障失地农民的发展权
1.合理确定城市发展边界。宪法关于土地所有制规定“城市的土地属于国家所有”，但城市的发展边界并不清晰，导致征地范围泛化。“十二五”规划就明确指出，尤其对大城市，要合理确定城市发展边界。只有在合理规划、确定边界的基础上，才可能在一定程度上减少征地数量。
2.改革现存强制征地的法律体系。一是考虑取消所有非农业建设用地(包括商业用地)必须使用国有土地这一法律条款，只要土地面积和用途符合所适用的土地利用规划和国家确定的年度建设用地计划，商业用地最终使用者可以从集体直接获得土地使用权。二是通过新的立法明确界定“公共利益”征地清单。
3.征地补偿必须考虑失地农民的发展权。合理的征收补偿应该保证农民失地后生活水平不降低，保障其在城市长期生活的能力和物质基础。除了应提高补偿标准外，以对失地农民的土地进行财产补偿为基本方向，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换等办法，增大失地农民的财产补偿份额，保障失地农民的发展权利。
4.改革工业用地制度。多年来，我国工业用地价格过低，不仅导致工业用地浪费现象严重，而且迫使政府大幅度提高商业、服务业和住宅供应的价格并尽量压低征收农民土地的补偿来弥补由于工业用地价格过低带来的地方财政缺口。通过对工业用地制度进行改革，可为提高征地补偿提供财政保障。
(四)完善农村集体经营性建设用地权能，明确和强化集体资产收益分配权
1.扩大农民集体资产股权的权能。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出以及抵押、担保、继承权，从而扩大农民原有收益分配权的权能。实现这些权能，兢要进行集体产权改革，把集体资产折股量化到人，使集体经济真正成为产权清晰、农民人股、充满活力的市场主体。通过这一转变，农民集体资产股权将具有高流动性、高可变现性的特征。
2.完善农村集体经营性建设用地权能。建立土地增值收益分配机制，就要求将深化征地制度改革与建立农村集体经营性建设用地市场统筹考虑，同步研究、系统设计、协调推进，平衡好相关各方的利益关系。
