二、传统治理模式的困境
1982年《宪法》公布后，我国乡村治理步入“乡政村治”时期。“乡政村治”模式，是一种放权型的“一元二体”治理模式，促进了农村民主政治和社会生产力的发展，是乡村治理模式的巨大进步。但随着我国经济社会的转型，各地“乡政村治”模式的运行表现出滞后性，不同程度地陷入了治理困境。
1．治理形式与治理理念错位
随着农村社会的开放和流动性加速，传统村民逐渐向现代公民过渡，其政治诉求、利益诉求和参与诉求不断增强，传统治理形式与村民的现代理念出现了不协调。村民公民思想观念的萌生、成熟，将原来的治理基础打破，当现在的治理方式不足以填补过去治理模式出现的空白时，公民观念与传统治理模式便会产生冲突；村民公民思想观念的萌生，思维方式、价值理念的转变，使其拥有了自觉参与治理的诉求，与传统的“管控”理念发生冲突，加上经济社会的发展，以“管控”为主的传统治理模式不再适用。
我国《村民委员会组织法》规定，村民委员会是自治组织，其主要职能是自我管理、自我教育、自我服务、自我完善，但在现行体制下，处于国家政权体系末端的乡镇政府仍把村委会被看作自己的“腿”，村干部依然充当政府的代理人，村民自治和民主管理遂流于形式。村民的意见难以表达，甚至无法保障自己的权利，一旦当利益受到侵犯，就可能采取非制度化、非正常途径来表达利益诉求，从而激化社会矛盾。
2．单一主体与多元事务冲突
随着村民群体通过外出务工、承包经营等方式谋生的渠道增多，原本单纯靠农业收入为主的谋生模式逐渐淡化，而从事职业、经营方式的不同，也使得村民身份日益多元化。在利益、身份多元化结构拉动下，村庄格局、面貌与社会关系都发生了改变。村民群体的多样性和村民身份的多重性，主要表现为村民的需求日益多元，单一的村庄组织已无法满足多元的村民需求。
当前，基层政府仍然是农村基层治理的绝对主体，当政府职能从“全能化”转变为“有限性”后，“有所为有所不为”成为政府基层治理实践的行为准则。在此背景下，政府掌握的公共资源有限，管理的内容与范围亦不能涵盖农村社会的方方面面。在政府无法独立承担乡村治理重任的情况下，就需要组织性、群体性和个体性等多元化主体，互动、协商，共同参与乡村治理。
3．僵化体制与开放格局断裂
随着城镇化建设和经济发展的进程加快，农村经济与社会发展与外部环境紧紧相连，村民对外依存度增强，对内关注度降低。由于乡村治理架构刚性缓变、转型滞后，治理体制僵硬固化、效用递减，乡村治理容易弱化、失范甚至失控。
当前，不少地区农村的治理体制仍属“强政府、弱社会”的静态体制，这种机制直接指向对个体和组织的监管与控制。农村社会市场化与流动性的日益增强，导致了多样化需求与僵化体制间的摩擦、断裂。在衣食住行等基本生活需求获得保障与满足后，追求自身发展，谋求权益维护等便成为农民新的需求，农民期望能够在城乡之间自由迁徙，期望自己能够拥有足够的表达权、参与权、知情权与监督权，乡村治理的能力和手段亟须改进与升级。
4．利益分配与阶层分化脱节
随着社会转型和经济发展，乡村的收益来源日益多元、多样化，由于利益群体的分化和相互博弈，原来的利益和资源的分配原则、分配规则遇到了挑战，传统治理模式下的分配体制渐渐不再适用，许多村庄出现了治理迟滞、分配失衡的状况。
村民分化与利益分割，需要新的公开公平机制。虽然多数农村普遍推行了村务公开制度，但在一些村庄，群众的参与程度不够，村务公开不及时、不透明，重大村务活动缺少监督或监督不到位，村干部权力过大、贪占现象严重，村庄内部矛盾加深，村民不满情绪难以缓解，集体上访、越级上访时有发生。
总之，20世纪70年代末以来，国家整体性改革开放战略的实施使农村开始了市场化的发展进程，我国农村进入了经济社会的转型加速期。农村经济多元化、利益多元化、社会多元化已成必然之势，农村政治结构、经济结构、社会结构正经历着深刻变革，乡村治理的经济基础、政治基础、社会基础及思想基础都发生了显着改变，治理模式亟须转型。
