三、协同复合治理：走出乡村治理困局
现代社会的发展催生了现代治理理念与治理实践。从上世纪80年代起，取代传统国家主义的政府单一主体的垂直统治模式，主张政府、社会组织、公司企业和个人等多元主体的扁平网状治理结构在西方发达国家兴起。大自“全球治理”、“地区治理”、“国家治理”，小到“地方治理”、“社区治理”、“公司治理” 乃至于“公民治理”，治理理念的滥觞体现了时代进步和社会变革的必然要求。作为一种创新思维，超越“左”与“右”的“第三条道路”在英美的实践也获得越来越多的认同与支持，治理理念和治理实践在全球范围得到扩展。作为当今整个治理思想和多层治理结构中重要的、不可或缺的组成部分，地方治理研究得到世界普遍的重视。
1、协同复合治理：中国乡村治理的逻辑选择
根据西方学者的定义，地方治理是一套包括正式与非正式的规则、结构以及过程。它包含下列四项意涵： ①多元治理；②包括正式与非正式的规则；③除了新公共管理所强调的市场机制外，也重视政府固有的核心权威以及协调合作的网络关系；④基于政治运作传统，考虑各利害关系人间权力互动以及促进自身利益的情境，不能交由管理主义者或精英来掌控治理。地方治理发生在地方却又不仅仅限于地方的边界；它强调以分权化为主导的地方权力和自主管理能力，但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系。
毋庸置疑，内生于西方社会的地方治理模式无法与缺少民主政治、公民社会的长期酝酿和成熟市场经济发展的现实中国直接对接。但是，作为一种价值导向和努力的目标，地方治理理念对于中国社会发展极具启迪和借鉴意义。因此，“必须从国家治理的高度来着眼，从乡村治理的土壤中来入手，系统地全面地宏观地来思考中国社会的治理问题。”值得庆幸的是，随着地方治理理论的引入和研究的深化，实现地方治理的本土化和形成具有中国特色的治理模式已经成为政学两界的共识。就乡村治理而言，我们首先认为：要破解村民自治的难题，走出乡村治理的困境，必须要建构协同复合治理体系。
所谓协同复合治理，就是秉承多元主体理念，发挥政府与市场在社会资源配置方面不同的优势与功能，实现两者在引领乡村治理的不同场域的相互支持与补充，使政府、乡村社会组织和村民在实现和保障村民自治制度顺畅运行方面各司其职，彼此配合，形成政府监管与服务到位、社会组织力量广泛参与和村民自愿自觉依法自主治理的有机复合治理体系，以有效克服基层政府在乡村治理中的过度控制或不作为的既有弊端，最大限度地实现村民自治的价值和制度效能，尽可能地达至实现乡村社会善治的状态与格局。
2、协同复合治理：走出乡村治理困局的可行路径
首先，通过体制性变革为农村自治性政治空间的拓展提供制度保障。如前所述，“压力型体制”造成乡村关系的行政化，致使村委会丧失自治组织机构的性质而成为国家权力链条的一环；而“悬浮型政府”又使农村治理限于放任失序的状态之中，村民自治流变为或能或庸的个别人治理；或明或暗的“村两委”矛盾事实上也影响了乡村治理。总之，滞后体制上的纵横之弊严重抑制了农村村民自治政治空间的成长。因此，通过现行县乡体制变革和基层政府制度化转型来调适乡村关系就显得尤为必要。通过理顺县乡关系，改革县乡条块分割的管理体制，合理设置和配置乡镇政府的机构与权力，改革现行的自上而下的干部考核与任免制度，实现从压力型向民主合作型体制的转变，依法建设服务型基层政府，乡村制度环境就能得到根本性的优化，农村自治性政治空间就会得到实质性的拓展。
特别需要强调的是，在中国这样一个缺乏社会自治传统的后发展中国家，政府基本管理职能的履行对于地方治理至关重要。在一定程度上，政府的在场乃是实施村民自治的基础性前提。在确保村民自治正常运转中，基层政府至少应该担负以下几方面的职责和功能：第一，通过法律规范和制度保障引导村民自治的有效实施；第二，通过公共服务和治理资源的有效提供帮助解决村民自治中遇到的难题和困境；第三，通过政治领导和民主监督避免出现悖逆公共利益和村民自治原则的事件发生。换言之，基层政府角色定位应该是乡村治理的领导者、农村政策的执行者、农村公共服务的提供者、乡村公共利益和公共秩序的维护者。在农村村民自治中，基层政府必须按照市场经济的发展要求转变职能，秉承以人为本、依法行政的理念，全面提高政府公务人员的行政素质，在尊重村民自治权利的基础上，引导、服务和监管村民自治，突出村民权益保障、农村生态环境保护和农村公共产品的提供，全面提升基层政府在农村治理的影响力。
其次，通过乡村社会自治潜力的激发形成以村委会为核心的农村治理体系。随着市场化改革的不断推进，农村社会分化也在不断地加剧。无论是纵向上因地位变化而带来的阶层分化，还是横向上因利益分离而形成的派系团体，都对村民自治的正常运转形成了一定的冲击。在这样一种因市场经济渗透而使乡村传统组织没落、农民原子化迅速显现、农民合作能力迅速下降的情势下，乡村社会自治能力与自治水平显然是极其低下的。因之，如何弥合乡村社会不同群体间的利益诉求与观念冲突，积聚乡村社会资本，依法加快培育社会力量，乃是实现村民自治的关键步骤。对于国家而言，通过围绕规范民主选举和选举后的民主监督，鼓励、引导和规范农村各类社会组织的成立与成长，提高农民组织化程度，加大农民在乡村治理中的话语权和影响力，让基层各类竞争逐步走向规范化和法制化，以保障不同乡村群体的利益表达、平等竞争的权利，规范派系竞争，最大程度地激发乡村社会治理的潜能，建构出以村委会为多主体的多中心治理合作机制，确保农民自治主体性能够更充分的发挥。
最后，通过确权赋权与现代公民意识的培养把农民塑造成参与乡村治理的真正主体。尽管村民自治的主体是以村委会为核心的多中心治理合作机制和治理体系，但包括村委会在内，不同的组织、协会等均是由平等的农民成员形成的共同体。这些组织、协会参与乡村治理的效果如何，归根结底取决于其代表成员参与乡村治理的意志、素质和能力。所以，村民自治的真正实现有待于农民主体性的提升。而事实上，农民主体性的缺失也正是中国农村实施村民自治所遇到的又一难题。一方面是历史基因，极权专制所造就的农民依附型臣民人格根深蒂固，以宗法为特征的乡土社会“差序格局”加剧了私观念的盛行与人之间的不平等。另一方面是现实因素，在中国现代工业化的过程中，农民始终作为被剥夺者为国家的发展作出了巨大的利益牺牲。“农民在争利、分利的政治格局中，始终处于弱势地位，特别是在国家资源的分配和制度安排上处于极端不利的位置。”改变农民弱势地位最为根本的途径是赋予和保障农民基本的公民权。通过民主机制的建立，首先给予农民利益表达的权利，保障民意的充分反映和下情上达的渠道畅通。通过自由、平等、责任等主体意识的启蒙和政治参与能力的引导与培训，确保农民在村民自治中真正行使民主选举、民主管理、民主监督的权利。
小结
即使抛开体制性的障碍，其实，怀疑农民有无能力和资格进行乡村治理的声音一直不绝于耳。关于农民素质低下达不到实现民主要求的观点即使在当下也甚为流行。的确，深受传统小农社会和臣民思想影响且始终处于被代表的地位，尤其在经过了被国家权力完全渗透和控制的全能主义时代之后，农民的主体意识几乎丧失殆尽。改革开放和市场经济赋予农民更多自我选择和自我决断的权利，但这些自主的权利更多的局限在个人和家庭有限的范围内。如何在乡村社会的大组织中发挥他们的主体性仍然是一个悬而未决的问题。这事实上涉及到现代性和公共性的问题，关系到传统农民向现代公民的转变。这不仅仅是农民自身的进步问题，而是整个社会变迁过程中观念、制度与整个政治系统等要素共同促动的过程。从这一宏大的视野出发，农民主体性的伸张必须立基于现代开放的法治社会，通过公正的制度与民主的途径和方法来实现和保障他们自由平等的权利。只有农民的主体地位和主体资格得到确认，自主权力在实践中得以运行，自治的权利才能够真正得到落实。由此观之，中国的乡村治理不仅仅是村民自治的问题，而是和政府尤其是基层政府与乡村社会组织共同参与的协同复合治理的过程。只有建构起政府——社会——村民互动协作的治理机制与体系，才是走出今天乡村治理困局的逻辑选择。
