以国家的土地用途管制为例，常有以下两种情形：一是限制农用地转向非农用地；二是限制建设用地从低集约度转向高集约度。前一种情况通常是国家为了保障粮食等农产品安全供给的需要，后一种情况主要是出于城市规划、环保等方面的考虑。
国家的土地用途管制是一种公权。但是这种公权的行使有时不尽公平，也不尽符合最优效率。比如所谓的基本农田保护，假以“国家粮食安全”等神圣的名义，但是，在具体而微的层面上，凭什么占用这块地，而不是那块地作为基本农田呢？北京金融街、上海陆家嘴可以不种庄稼，为什么要让亿万农民片面承担“国家粮食安全”的成本呢？政府的土地规划和用地指标管制，由于信息上的限制以及寻租的扭曲，在效率上更是有限度。
“土地发展权”的设定
为此，一些国家创设了土地发展权(LandDevelopmentRights)，作为从土地所有权中分离出来的一种物权，系指变更现有土地用途、开发强度而获利的权利。土地发展权可以流转或购买，受让人要支付对价，放弃“土地发展权”则可以获得补偿。土地发展权起源于英美两国，法国、德国、意大利、加拿大、韩国及我国台湾地区也都陆续制定了土地发展权制度，或者类似于发展权的土地开发管理制度。
土地发展权的基础无疑是土地用途管制和规划，后者属于公权范畴，因此土地发展权与公权有着密切关系。土地发展权的行使也受到公权的限制，一般而言，具体一个地块的开发内容有着明确的规划，还有容积率与开发时限的限制。在有的国家，土地发展权最初设立时可以完全归于政府，也可以看出土地发展权与公权的联系。
然而，土地发展权本身是一项私权，这正是其进步意义所在。土地发展权的设立尽管从目标上与土地用途管制是一致的，都是为了公共利益的目的，但前者可以转让和转移，后者作为公权不可转让或抛弃。从法理上说，土地发展权是从整个地权体系中分离出来的一束权利，代表了权利主体对土地的某种排他性使用方式，符合私权的一系列标准，因此是一项明确的私权。一旦该权被设立和界定，不管其初始设定是在政府、农民或是村集体手中，都可以经由市场上的自由流转达到优化配置。当然，政府还可以从中征税，进行必要的调节。
至于我国长期实行的“用地指标”制度，主要是面向地方政府的，也可以进行拍卖和流转。
与土地发展权有些类似的，如环境保护管理中的排污权交易。这些做法的共同之处，一是对公共利益的认识和界定，引起公权介入的必要；二是新设立的权利符合私权的特征，适用私权意思自治的原则；三是公权从原先对私权的直接管制，演变成对新分离私权的间接调控。
换用新制度经济学的角度看，对于这些原本因外部性导致的公地悲剧，一方面通过分离产权和初始分配来实现公益与公平，另一方面让这项产权充分市场化，实现公益、公平和效率有机结合。
这样就把公权的行使建立在一个更具公平与效率的基础上，发挥市场机制和私权自治的作用。这是公权与私权相互平衡的巧妙设计。不仅是公权单方面对私权的限制和保护，还要有对公权的约束，尤其是强调由私权来制衡公权。
土地问题的要害不在所有制
按照我国现行法律和政策，土地在所有制上分为国有地、集体地，在用途上分为农用地、建设用地(以及“未利用地”)。城镇土地属于国有，农村土地属于集体所有，主要包括农用地、集体建设用地。所谓“包产到户”、“分田到户”乃是一种流行的通俗说法，在官方文件和法律用语中的严格说法是，农民获得了农村集体农用地的“集体土地承包经营权”。
按照所有制的概念，国有、集体都是“公有”。也就是说中国是不存在也不允许“私有”土地的。但国家所有的土地，可以剥离出“国有土地使用权”。所谓的“国有土地使用权”(虽然设有一定期限)是可以依法取得和出租、转让、抵押的。国有土地使用权早已进入市场自由交易，而且作为一种生产要素，也应当通过市场进行优化配置。
“国有土地使用权”的物权化和商品化，使得土地的“国家所有权”很多时候几乎成为一种象征(但在中国的政治语境和意识形态背景下，这种象征有其必要)。其实，从国家拥有领土主权的意义上，每一块国土的“终极所有权”都是国家的，纵使在土地私有为主的国家也如此，但这时国家的土地所有权差不多接近于公法包括国际公法上的主权概念，已经很难说是私法意义上的所有权了。
至于农村的“集体土地承包经营权”也已经物权化，如果在其流转上的限制进一步放宽，则农村土地的“集体所有”中的“集体”一词的权属概念将进一步淡化。但是保留这样一个“集体”的“壳资源”，不仅因为历史和政治上的渊源，对于发展社区合作经济也未尝不是一个现成的组织基础。合作经济只是一种经济组织形式，与所有制没有必然联系，可以建立在完全私有的基础上，但越是基于小农的合作经济，越是需要基层社区的依托，“村集体”经过改造重组，或可成为这样一种社区依托。
农村“集体所有”的土地，目前必须通过国家征收，不可以自主进入市场，不仅农民个人无权自行决定转用或出卖，农民“集体”也是这样。因此这样的“所有权”并不完整，甚至也不明晰。这是国家公权对于私权(集体土地这种公有土地的私权)的限制。其中对集体建设用地直接入市的限制，因为巨大的市场潜在价值，更是一直引起争议。国家对于农地转用的限制，则与“集体所有制”没有必然联系，而是为了贯彻国家的粮食安全政策，主要是一种用途管制。“国有”农地的转用也有类似的限制。这些问题都涉及公权的设立与行使，而不在于所有制层面的“公有”“私有”。
现在那些征地、拆迁中的矛盾和冲突，包括农民权益的保护，不是一句“土地私有化”可以迎刃而解的。城市的很多房屋在理论上、法律上倒是说“私有”，在强势集团面前还不是说拆就拆吗？而个别“钉子户”的坚持，虽然容易引起舆论的同情，但是如果一味漫天要价，也不免有“私权”过度膨胀之嫌。当然更常见的弊端还是公权滥行，纵属“私有”也难以自保。如果公权孱弱不彰，纵属“公有”照样会被中饱私囊。其实，很多“公有”财产，如同“私有”财产一样，都缺乏来自公权应有的保障，也缺乏对于私权应有的尊重。
至于一些人主张农地“私有化”的初衷，则是为了将农地市场化转用的增值收益留给农民。但是，农民作为整体，与作为个体，是两个层次的问题。农地转用的增值收益归于农民，并不意味要全部归于具体那块土地所属的农民(或“地主”)。土地增值收益是全社会的发展成果，具体某块土地被转用具有偶然性，农地转用涉及的农民在农村更是少数。
就算在土地“私有”的台湾地区，当农地依法(规划)转为非农用地，将有一半的土地“充公”，还要对于农地转用的增值收益征收高额的累进所得税。也即孙中山先生主张的“涨价归公”，并非农民独得。
不需要在公有、私有问题上纠缠不休
公有、私有在中国一直作为所有制范畴，具有特定的意识形态含义，如果涉及土地问题，更易造成敏感和紧张。但在市场经济下，在具体层面上，无论公有财产、私有财产，对于特定的财产权主体来说，在法律上都是一种私权。私权以自由、平等、意思自治为准则，公权则以强制和服从为特征。公权应用来保护私权，有时则允许对私权施以必要的限制。超越“公有”、“私有”的概念陷阱，更多从“公权”与“私权”角度来提出、分析和解决农地问题，更有理论价值和现实意义。
本文认为，已经不需要在公有、私有问题上纠缠不休。重要的是产权得到清晰的界定，产权的交易得到足够的保障和便利。土地产权可以分解为一系列的权利束，要在法律意义上逐一进行确定并可以逐一分解，在立法技术以及司法实践上给以保障和便利。
我国现行的宪法和法律框架下的土地公有制(包括农村的集体所有制)，可以继续维持稳定，同时需要对于涉及土地的各种私权给予充分的确认与保护。
对于有关土地的公权更需要强有力的约束和规范，包括尽量减少公权的适用范围，特别是放宽土地流转上的限制，引入土地发展权的配置，尽量发挥市场机制和私权自治的作用。
但是公有土地的私权保护，不能不在必要时诉诸公权，这对于公权来说责无旁贷。公权肆意横行固然会侵害私权，公权孱弱不彰也不利于保护私权和维护公共利益。一些地方的私搭乱建现象严重，不仅破坏邻里关系和相邻权益，更带来消防、交通、治安等各种公共问题。如果不能放任私力救济回到原始的丛林社会，那就需要公权发挥应有的作用。
要使公权真正具有足够的权威，又保持必要的限度，更有赖于民主与法治建设的推进。
