二、科学研判国家粮食安全面临的新形势新挑战
新世纪以来，我国粮食生产实现“十连增”，今年夏粮再获丰收、全年有望获得好收成，能够为经济社会平稳较快发展提供有力支撑。但应看到，在工业化、城镇化进程加快的背景下，在高起点上继续保持粮食发展的好势头，面临更多挑战。主要表现为“五个并存”。
农产品需求刚性增长与资源硬约束趋紧并存。影响需求增长有两个因素：一个是人口增长，未来一段时期，我国每年新增人口仍在700万左 右；另一个是消费升级，每年新增城镇人口1000多万。由于人口数量增加和消费结构升级，全国每年大体增加粮食需求200亿斤。同时，耕地、水资源约束持 续加剧。我国人多地少水缺，人均耕地、淡水分别仅为世界平均水平的40%和25%。随着工业化、城镇化快速推进，每年要减少耕地600万亩—700万亩， 城市生活用水、工业用水和生态用水还要挤压农业用水空间。为了保护和恢复生态环境，还要适度退耕还林还草。需求增长、资源减少，将使粮食等农产品供求长期 处于紧平衡状态。
农产品供求总量平衡与结构性紧缺并存。上世纪90年代中后期，我国粮食生产快速增长，而消费升级较慢，出现过短暂的总量平衡、丰年有 余。但这种供求格局已经改变。从总量看，现在已经有缺口，未来缺口还会继续扩大。预计到2020年，粮食需求总量大约在1.4万亿斤左右，按照目前1.2 万亿斤的产量基数和95%的基本自给率，要保持年度产需基本平衡，每年粮食至少要增产200亿斤。从结构看，现在一些品种缺口较大，未来缺口还会继续扩 大。典型的是大豆缺口逐年加大，去年进口大豆超过6000万吨。有限的资源就摆在那儿，增加谷物种植就意味着减少其他作物种植，而需求又都在增加，这种结 构性矛盾将长期存在。
农业生产成本上升与比较效益下降并存。多年来，国家采取了很多措施，如出台“四补贴”、重点粮食品种最低收购价和临时收储等政策，解决 粮食效益低的问题，但成本上涨、效益下降的局面仍未根本改变。从生产成本看，我国农业日益显现“高成本”特征。这些年农资价格、土地租金、人工成本等生产 要素都在上涨，特别是过去忽略不计的人工成本快速上涨，农忙时节有的地方一天100多元都请不到人，一些农户特别是种粮大户很难承受。从种植收入看，比较 效益偏低并呈下降趋势。多数地方，一亩粮食的纯收益只有二三百元，农民说，“辛辛苦苦种一亩田，不如外出打几天工”。这将影响农民的生产积极性。
农村劳动力结构性短缺与家庭小规模经营并存。目前，家庭承包经营是我国农村的基本经营制度，这符合我国国情和农业生产特点，具有广泛的 适应性和旺盛的生命力，今后仍必须长期坚持并不断完善。现在看，这一经营制度面临“两大挑战”：农业劳动力结构性短缺，“谁来种地”的问题日益突出。随着 农村劳动力大量向非农产业转移，农业兼业化、农村空心化、农民老龄化的问题日趋严重。全国农民工达到2.7亿人，一些地方农村劳动力外出务工比重高达 70%—80%，在家务农的劳动力平均年龄超过55岁。到2020年，我国城镇化率将达到60%，比2013年提高6.3个百分点，农村劳动力加快转移， 结构性短缺将更加突出。土地经营规模小，“怎么种地”的问题日益突出。目前，我国农业人口人均耕地2亩多，几乎是世界上最小的，大约是美国的1/200、 阿根廷的1/50、巴西的1/15、印度的1/2。我国现有承包农户2.3亿户，在今后相当长一段时期内，广大承包农户仍将是我国农业生产经营的重要主 体，小规模经营的格局不会根本改变。
基础设施薄弱与自然灾害频发并存。近几年，国家持续加大投入，实施新增千亿斤粮食生产能力规划，加强高标准农田建设，为粮食连年增产发 挥了重要作用。但农业基础设施薄弱的问题仍未根本改善，抵御灾害的能力仍然较弱。一方面，农田设施老化。目前，全国大型灌区骨干工程完好率为60%，中小 灌区干支渠完好率仅为50%左右，大型灌溉排水泵站老化破损率达75%左右。特别是田间渠系不配套，“毛细血管”不通畅，农田灌溉“最后一公里”薄弱，一 些地方“旱不能浇、涝不能排”的问题突出。另一方面，气象灾害和生物灾害频发。这些年，极端天气越来越多，突发性、暴发性灾害多发。2000年以来，全国 平均每年因自然灾害损失粮食800多亿斤。今后，粮食生产必须始终立足抗灾夺丰收。
三、切实抓好国家粮食安全战略重点任务和重大措施的落实
李克强总理指出，要统筹谋划新形势下的国家粮食安全战略，构筑更加稳固牢靠的国家粮食安全保障体系。我们以为，从我国的国情和现实基础 看，实施好新形势下国家粮食安全战略，保障国家粮食安全，根本在耕地，出路在科技，动力在政策，基础在农民，重点在大县。为此，要紧扣耕地、科技、政策、 农民这些关键点，深化农村改革，推进体制创新和工作创新，不断在高基点上取得新的突破、实现新的发展。
坚决守住耕地这个命根子。这是国家粮食安全的命脉所系。耕地是粮食生产的命根子，既要保数量，也要提质量。虽然第二次全国土地调查显 示，耕地的账面数字有所增加，但耕地还是那么多，产能也还是那么多，实际并没有增加。对此，必须有清醒的“红线意识”，耕地红线要严防死守，农民可以非农 化，耕地决不能非农化。要采取强有力的措施，保持耕地面积基本稳定，要划定永久基本农田，确保“有地可种”。集中新增千亿斤粮食生产能力规划、农业综合开 发、土地整治等项目资金，大力开展旱涝保收高标准农田建设。到2020年，全国要新建8亿亩旱涝保收高标准农田。
紧紧依靠科技挖掘粮食增产潜力。这是实现粮食持续增产的根本出路。近10年，我国粮食亩产提高69.6公斤，对粮食增产的贡献率接近 70%。在高起点上继续增产，更要发挥好科技增产的潜力，着力抓好新品种、新技术、新机具的推广应用。要加快筛选应用一批适宜本地特点、高产优质抗逆性强 的新品种。继续大规模开展粮食高产创建，抓好整乡整县整建制推进，集成推广先进实用技术，扎实开展粮食增产模式攻关，促进大面积均衡增产。加快粮食生产全 程机械化进程，大力推进农机深松整地作业，进一步发挥农机在科技兴粮中的载体作用。
坚持不懈强化完善惠农政策。这是促进粮食生产稳定发展的关键因素。粮食生产实现“十连增”，最主要的还是政策好，中央政策力度大，各地 也出台了许多配套政策。今后在完善强化政策的同时，要在狠抓政策落实上下功夫。继续落实好“四补贴”政策，新增农业补贴重点向种粮大户、家庭农场、农民合 作社等新型经营主体倾斜，让多生产粮食者多得补贴。加快完善主产区利益补偿机制，继续加大对产粮大县的奖励力度，调动主产区生产积极性。落实好国家最低收 购价和临时收储政策，保持农产品价格水平合理，促进农民种粮增收，让农民爱种粮种好粮。
加快培育新型农业经营主体。这是解决“谁来种粮”、发展现代农业的应对之策，也是深化农村改革的一个重点。要在稳定农村土地承包关系并 保持长久不变的基础上，引导土地有序流转，发展适度规模经营，扶持发展种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业和社会化服务组织，积极培育新 型农业经营主体。多渠道开展农民职业培训，加快培育一大批新型职业农民，重点培训种田能手、农机作业能手、科技带头人、农业营销人才、农业经营人才，完善 农业支持政策，吸引一部分青壮年留在农村、从事农业。鼓励和支持专业化经营性服务组织开展供种育苗、农机作业、农资供应、农产品加工及营销等服务，加快构 建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
切实强化重农抓粮的工作机制。这是实施新形势下粮食安全战略的重要保障。各地要把发展粮食生产放在经济工作的首位，充分发挥行政推动作 用，整合各方面力量和资源，形成部门联动、上下配合、合力推进粮食生产的工作格局。强化监督检查，把粮食生产纳入绩效考核体系，对耕地保护、政策落实、技 术推广等方面列出硬指标，推动粮食生产各项政策措施落到实处。保障国家粮食安全，主要靠粮食主产区和产粮大县，主产区增产，全国粮食就稳定。目前13个粮 食主产省的产量占全国的75%、商品量占80%、调出量占90%，全国产量超10亿斤的产粮大县有400多个、产量占全国的50%以上。产粮大省、大县在 全国粮食生产全局中举足轻重，中央将进一步加大扶持力度，完善粮食主产区利益补偿机制，使主产区种粮不吃亏，让重农抓粮的地方在政治上有荣誉、财政上有实 惠、工作上有动力。
（作者：农业部部长）
