一语道破天机，香港的土地批租制已实行多年，通过卖地获取巨额收入，再投入到城市建设换来更高的卖地收入。既然“香港政府把仅有的一点点土地玩活了”，为何深圳不能一学呢？耳听为虚，眼见为实，等到香港实地考察回来后，1987年7月就出台了《深圳经济特区土地管理体制改革方案》，现在回过头看这份27年前的方案，很是佩服主政者的魄力，当时的基本设想是“所有用地实行有偿使用，协议、招标、公开竞投……其中，公开竞投与招标是有偿使用土地的更有效形式……是国外和香港的习惯做法。”随后，在1987年9月10日和28日，深圳市首次以协议方式和公开招标方式各有偿出让一块土地。等到1987年12月1日，深圳市举行了建国以来首宗土地使用权拍卖会，标志着土地使用权自由买卖的有偿出让制度正式形成了。
有了深圳的经验作支撑，理论界关于“土地是否有价格”、“国有土地能不能出租”等问题逐渐达成了共识，即承认土地所有权和使用权的分离、转让国有土地使用权是合理的。等到地方经验和理论探讨深化到一定程度，就必须修改法律，否则“违法”大帽子满天飞，交易成本极高的地方经验也不可持续。1988年4月12日，《宪法修正案》就增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款，正式确立了有偿、限期、可以转让的土地使用权制度。最高法律的条文一经改动，直接影响了后续的1988年、1998年和2004年三次《土地管理法》修改，1990年的《城镇国有土地出让和转让暂行条例》和《外商投资成片使用土地条例》等法律和条例。
讲到这里，笔者粗略地梳理了中国土地所有制在1921-1982年间的演变过程，但也只是触碰了土地问题的“冰山一角”。中国土地问题极其复杂的原因有很多，其中有一个是土地权利体系的完整性和可分离性。除了所有权制度安排，还有使用权、经营权、收益权、转让权、抵押权、担保权等权利。不同类别的土地，上述权利体系的制度安排又不一样。好在后面的几讲中，都会涉及到其它土地权利，到时再“拾漏”也还不迟。
本篇最后一个需要讨论的问题是“土地所有制安排是不是最重要的”，它会不会影响到其它土地权利的有效行使和土地资源的最优配置？这是一个宗旨性的问题，直接涉及对“我国能不能在维持土地公有制的前提下，通过更加灵活有效地配置其它土地权利，来实现土地资源利用的高效、公正和可持续性”这个重大命题的判断。张五常先生在《经济解释》中有个斩钉截铁的判断，就是“所有权形式不重要，只要我有长久有保障的使用权和转让权就可以了”。
前辈学者的辩论看来还得延续到今日，当前理论界就有两种截然不同的声音。第一类观点认为，永久的使用权、转让权等权利体系比所有权安排更重要。代表人物是周其仁和张千帆。张千帆通过比较美国和加拿大公有土地的所有权及与使用权的关系，认为我国城市土地的“国家所有”只能是一种名义性所有权，并不触动土地使用权的实质。
笔者认为，纯粹的“所有权虚化”在中国也是不存在的。举例来说，即使赋予你永远使用权，但使用权能不能继承？仍然是长久不变的吗？还有，在“所有权者”依法剥夺使用权者的土地时，比国家依法征收私人所有的土地时，会不会更容易一些，至少可以更理直气壮地说“这地本来就是国家所有的”。相反，在土地产权制度改革中，更重要的是保障转让权，通过完善转让权的权属，比如扩大转让范围、放宽转让条件等，来更好地保障使用权和收益权。近日中央审议通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确了“土地所有权、承包权、经营权”三权分置的原则，这是新的历史条件下，坚持土地公有制的前提下探索“承包权”和“经营权”的分离，其实质就是赋予农民更完整、更有保障的转让权，通过市场竞争来增加农民转让权的价值。简言之，只要有充分保障的转让权、使用权、收益权，所有权对真实行为的影响并不像某些人所说的“关乎一切”，简单地从“全世界只有几个国家是实行土地公有制”，就推断中国只有实行土地私有制才能实现经济社会可持续发展，甚至上升到“影响执政牢固性和中华民族伟大复兴”，在逻辑上是站不住脚的，也得不到实证经验的普遍支持。接下来，笔者将梳理一些中国土地制度改革的地方创新案例，试图更完整地展示在土地公有制前提下，通过“国有土地和集体土地同地同权同价”，是可以走出原先征地制度下的“死胡同”，在保障农民权益、促进土地有效利用和拉动经济增长等多元化目标里取得适当平衡。
