三．以比倒原则为指导转变政府土地管理职能
土地管理貌似复杂凌乱，但并非没有规律可循。如果能够依照比例原则来重构政府在土地管理领域的角色，很多问题就可以迎刃而解。
首先，政府对土地的管理必须遵从适当性原则，即其所采用的土地管理手段或行政措施必须能够实现行政目标或者至少有助于行政目标的达成，不能欲治反乱。为此，政府应当反思并逐步放弃残留在现行土地管理制度中的计划管理思维和模式，比如取消《土地管理法》第2条第5款关于土地划拨制度的规定，逐步放弃《土地管理法》第18条所建立的建设用地指标制度等等。
其次，政府对土地的管理应当遵从必要性原则，即土地管理措施对于相关行政目标的实现应当是必要的，不存在其他成本更低，或对公民权利侵害更小的替代性措施。为此，《土地管理法》的修改应当吸收和借鉴《行政许可法》的经验：
(1)将那些权利人可以自主决定的，能够通过市场配置加以完善的，以及可以由社会自治组织自行管理的土地管理事务交给土地权利人、市场或社会自治组织，比如基于商业利益进行的土地开发，在符合规划的前提下完全可以由用地方和土地权利人在土地市场中自由交易，无需政府通过征收来完成。
(2)对那些可以通过事后监督方式来进行土地管理的事项不再设置事前的行政许可，比如城市规划区内依法已经被规划为建设用地的农用地或未利用地，就无需进行事先的审批，而可以由土地权利人直接转化为建设用地。如果政府发现土地权利人违反规划，可以通过事后的行政处罚乃至刑事追责的方式来进行监管。
(3)基于公共利益的需要并符合土地规划，政府可以对土地权利人的权利进行限制或者征收，但必须依照相同区位的市场价格对公民由此遭受的损失进行事先公平补偿，否则不得进行征收。
最后，政府对土地的管理应当遵从相称性原则，即政府在采取行政措施或者行政决定时，必须对其希望保护的利益和可能损害的利益做出平衡，如果一项行政措施所损害的公民利益要大于其所保护的社会利益或公共利益，即便符合了上述两个原则，也是不可取的。这个问题在耕地保护和粮食安全方面表现得尤为明显。目前我国为了保护粮食安全，不区分东中西部的地域差异、发展阶段和发展要求，“一刀切式”地禁止所有集体建设用地进入土地一级市场，毫无疑问损害了7亿农民的土地发展权，是不符合比例原则要求的。
四、如何保护耕地和确保粮食安全
首先，科学测算维护国家粮食安全的耕地保有量。在人口不断增长，土地利用空间有限，机械化、农作物品种改良等现代科技所能带来的粮食增产趋于稳定的情况下，保有一定数量的土地是必须的，那种认为可以通过国际粮食贸易来养活中国人的想法过于浪漫。究竟应当保有多少耕地特别是保有多少基本农田才能维护国家粮食安全，需要科学测算。
其次，制定严格的土地利用规划，并建立一套垂直的土地管理系统来执行规划，从而确保基本农田不被用于非农业建设。可以对现行的国土资源管理系统进行剥离和改造。换句话说，我们需要两套功能各不相同的土地管理系统，一套是中央土地管理系统，致力于保护基本农田、粮食安全及其他全国性土地管理事务，另一套则是地方各级土地管理系统，致力于基本农田以外的土地的管理工作。实践证明，只要地方政府依然承担着发展经济的重任，依然可以从农用地转为非农用地中获得巨额的收益，那么，靠地方政府来保护耕地几乎是与虎谋皮。
再次，建立中央政府基本农田保护基金。为了保护粮食安全，政府可以将国有土地或集体土地规划为农业用地，并严禁土地权利人将其转为非农用途。但应当看到，这种做法是对土地权利人土地发展权的剥夺。换句话说，这些土地权利人为了多数人的利益（有饭吃）而做出了特别的牺牲，因此，应该通过国家基本农田保护基金对相关权利人进行公正补偿。
最后，重视“靠权利来约束权力”。如果地方政府必须依照市场价格支付公民的权利损害，城市扩张的步伐就会放缓，土地集约节约利用的水平就会不断提高。
