二是改革完善征地程序，规范和约束政府的征地行为。土地征用的审批、告知、公示、实施、补偿、安置、争议调处裁决等环节要做到公开透明，强化被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。坚持程序公开透明。要依法约束滥用征地权，明确补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。要建立征地补偿争议协调裁决制度，完善司法救济程序。
三是严格界定公益用地，缩小征地范围。在城镇化过程中，无论经营性建设用地，还是公益性建设用地，只要城市建设需要，政府都动用征地权对农村集体土地实施征收，沿着这一老路继续走下去，农民只能被动地
等着“被城镇化”，而不能凭借土地财产权主动参与工业化、城镇化进程。要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步回归到宪法规定的“国家为公共利益需要”才动用征地权这一基本原则上。参照国际经验，可将“公共利益”界定为五种情形：（1）国防和外交的需要；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施的需要；（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（5）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。对难以界定是否符合“公共利益”的征地，可以考虑采用听证的方式解决。要制定征地公益目的目录，严格按照目录所列征用土地，逐步缩小征地范围。目前涉及土地征用的《土地管理法》、《物权法》等都未就此问题作出过规定，因此，应在这些法律中对征地公益目的目录予以明确。
四、依法规范农村集体经营性建设用地流转
农村集体建设用地从用地性质和用地主体看，包括公益设施和公益事业用地、经营性用地及农民宅基地三种类型。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。可见，在现行法律框架下，农村集体建设用地不具备完全的商品属性，其权能受到严格的限制。在符合规划和用途管制的前提下，赋予集体建设用地与国有建设用地相同的权能，构建与国有建设用地使用权权利体系一致、权能内容相衔接的土地产权制度，允许集体经营性建设用地平等地进入市场，可以让集体和农民直接分享土地增值收益，有利于充分释放存量集体建设用地的潜力，增加城镇化的土地供应，会达到多赢的效果。应修改《土地管理法》关于集体土地不能出让、转让、出租用于非农建设等条款。在符合规划和用途管制前提下，对于非成片开发占用集体土地建设的经营性项目，允许采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。为了工业化和城镇化的土地成片开发项目，因既有道路、桥梁等基础设施，也包括学校、医院、博物馆、图书馆、公园等公益性项目，还包括工厂、商场、房地产等经营性项目，由于往往无法满足土地征收的纯公益性要求，是否采用征收方式，可考虑用听证等方式解决。可以设置过渡期，在过渡期内，城市新增建设用地，可以征为国有，同时，也应该允许各地开展在市区里保留集体建设用地的探索和试验。经过逐步过渡，最终条件成熟以后，征地改为仅限于“公共利益”，对符合规划的经营性建设用地不再实施征收，农村集体土地可以直接进入一级市场，至此，建立城乡统一的建设用地市场的改革目标基本实现。
集体建设用地流转和入市是一项重大改革，要抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例。从保护农民权益的角度，必须以规范流转为重点，对集体建设用地出让主体、流转方式、用途、程序、交易规则、基准地价、抵押融资、收益分配等事项，进行明确规定。农村集体建设用地流转必须经过集体经济组织成员民主议决，防止少数人操纵，
造成集体资产流失。农村集体建设用地流转收益应当归集体经济组织所有，主要用于发展生产和增加集体积累、集体福利和公益事业等方面，改善农民的生产生活条件。要改革完善土地税制，合理调节农村集体建设用地流转收益，做到一部分土地增值收益“归公”。目前，《土地管理法》对土地利用规划有描述，但还没有制定相应的条例。土地利用规划管理越往下越弱。配合集体建设用地流转和入市改革，要以土地利用总体规划为依托，加快建立完善国土空间规划体系，需要进一步强化土地利用规划管理和用途管制，防止因为规划和用途差异引发大量矛盾。要将深化征地制度改革与推进农村集体经营性建设用地流转和入市改革统筹考虑，同步研究、协调推进，平衡好相关各方的利益关系，防止竞相压价，防止国家公共利益征地越来越难，确保改革平稳推进。
五、依法保障农民宅基地和房屋财产权益
宅基地制度的设立目的，在于保障本村村民“居者有其屋”的居住需要。农民宅基地具有“无偿取得、自有自用、无限期使用”的属性。法律法规明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。在现行法律框架下，对宅基地的赋权仅限于“占有权”和“使用权”，没有“处置权”和“收益权”。农村宅基地制度改革的目标是，将宅基地用益物权的赋权与一般用益物权同步，即延伸到包括处置权和收益权。完全放开宅基地流转限制，与宅基地制度的设立目的和基本特征不符，也不利于保护农民集体其他成员的利益。如果允许宅基地使用权任意流转而不设相应限制条件，将导致大量的宅基地使用权被财力雄厚的城镇居民获得，势必挤压农民集体其他成员的用地空间，增加他们获得宅基地的难度和成本，影响他们的合法权益。完全放开宅基地流转限制，极可能助长土地投机。总的来看，现阶段完全放开宅基地流转的限制条件还不成熟，对放开宅基地使用权流转采取慎重稳妥态度是一种明智选择。应在坚持实行宅基地集体所有和“一户一宅”的前提下，修改有关法律关于宅基地不得抵押的规定，赋予宅基地使用权抵押权，并有条件、有范围地放开农户流转。在城镇有稳定职业和住房且已落户的进城务工人员，或全家已迁入城镇且已享受城镇居民待遇的人员，允许其自愿有偿退出宅基地。宅基地使用权人经县级人民政府同意，可以将建造的住房转让给本乡镇或本县符合宅基地使用权取得条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。
目前，我国缺少一部比较完整的农村宅基地和农民房产法律。为了做到有章可循，有法可依，有必要在认真研究和总结各地宅基地管理实践的基础上，加快出台一部专门的宅基地管理法。在立法模式和路径的选择上，比较可行的办法是，通过修订《土地管理法》对宅基地制度作出较目前更为全面的规定，同时授权国务院按照《土地管理法》规定的精神和原则制定《农村宅基地使用条例》，在施行一段时间后再总结经验，制定一部《中华人民共和国农村宅基地使用法》。在农村宅基地新法规出台后，应立即开展农民住宅普查（清查）、登记和确权，在此基础上颁发证书。
