人民公社时期
完成了高级合作化之后，1957年冬和1958年春是农田水利建设高潮，随后又出现了联队、联社，毛泽东考虑到当时以大搞兴修水利为特点的农业生产建设的发展需要，觉得需要办大社。1958年3月，中共中央政治局成都会议通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》。意见指出：“为了适应农业生产和文化革命的需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社是必要的。”8月，中共中央政治局通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。《决议》下达后，全国迅速形成了人民公社化运动的热潮，并且出现急于向共产主义过渡的“一平二调三收款”的共产风，农民私有的宅基地也未幸免于难。1960年11月3日，中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，明确指出要求“凡是从人民公社成立以来，县和县以上各级机关和企业、事业单位向社平调的，县和社向生产队平调的，以及县、社和队向社员个人平调的房屋、家具、土地、农具、车辆、家畜、家禽、农副产品和建筑材料等等各种财物，都必须认真清理，坚决退还”。1961年6月，中共中央试行《农村人民公社工作条例（修正草案）》，史称“农业六十条”。该《修正草案》第17条规定，“在生产大队范围内，除了生产队所有的和社所有的生产资料以外，一切土地、耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有。”第42条第2款规定，“要保障社员个人所有的一切生活资料，包括房屋、家具、衣被、自行车、缝纫机等，和在银行、信用社的存款，永远归社员所有，任何人不得侵犯。”1962年9月，该草案经二次修正，第21条规定，“生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。”第45条规定：“社员的房屋永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。任何单位、任何人都不准强迫社员搬家。不经社员本人同意，不付给合理的租金或代价，任何机关、团体和单位都不能占用社员的房屋。如果因为建设或者其他的需要必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置。”可见，在人民公社时期，我国农村宅基地全部归集体所有，不得流转，但是宅基地上的房屋则归农民私有，可以买卖或者出租。由于房屋和宅基地二者原本就是紧密结合不可分割的，允许房屋流转即间接地允许宅基地流转，因此，该草案的立法原意应当在于禁止单纯的宅基地流转，即禁止并未建房的宅基地流转。至于建有房屋的宅基地的流转，是不禁止的。当然，应当注意，这里流转的已经不是宅基地所有权，而是其使用权。
改革开放时期
改革开放之后，我国开始实行家庭联产承包责任制，涉及到农村宅基地的第一个代表性立法是1982年国务院发布的《村镇建房用地管理条例》。该《条例》第4条规定，“农村人民公社、生产大队、生产队的土地，分别归公社、大队、生产队集体所有。社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。不得在自留地、自留山、饲料地和承包的土地上建房、葬坟、开矿和毁田打坯、烧砖瓦等。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。”1986年，我国颁布《土地管理法》，第6条第2款规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”第38条第3款规定，“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”该法历经1998年和2004年两度修改，但关于宅基地部分的基本内容没有变化。可见，基本上延续了此前的规定，即禁止宅基地权利的自由流转，但是对于宅基地上的房屋，仍未明文禁止其流转。虽然规定“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”，但该款仅仅涉及宅基地的分配问题，而并非对房屋所有权流转加以禁止，甚至可以理解为对这一现象的默认。如果单从《土地管理法》的立场来说，我们似乎仍然可以将立法理解为宅基地权利流转之禁止，仅指尚未建房的宅基地，不含即已建房的宅基地。根据“地随房走”的原则，房屋所有权流转的同时，其赖以存在的宅基地使用权一并流转。但实际上，在该法的实施过程中，国务院出台的相关政策设置了更为严格的限制性规定。早在《土地管理法》第一次修订的次年即1999年，即发布了《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，出台的背景是“一些地区仍存在用地秩序混乱、非法转让土地使用权等问题，特别是非法交易农民集体土地的现象比较严重，出现了以开发‘果园’、‘庄园’为名炒卖土地、非法集资的情况”，目的是“进一步加强土地转让管理，防止出现新的‘炒地热’，保持农村稳定，保护农民利益，保障经济和社会可持续发展。”该通知第2条规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”而在《土地管理法》第二次修订的当年，即2004年10月，国务院又随即作出了《关于深化改革严格管理土地的决定》，开宗明义地提出“实行最严格的土地管理制度”，收紧了农村宅基地使用权流转政策，最直接的表现就是，该决定第十条再次明确规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。国务院的这些政策，堪称建国以来最为严格。为了使这些政策上升为具有更高效力位阶的法律，《物权法》草案在审议过程中，曾一度规定“宅基地使用权不得单独转让，建造在该宅基地上的住房转让的，宅基地使用权一并转让。”但是，由于既有的政策和对之加以肯定的该条规定在新时期面临太大的社会争议，也因其时城镇居民私下购置农村房屋的现象已经相当普遍而无法忽略，2007年3月最终通过的《物权法》放弃了继续对宅基地使用权流转完全持禁止态度的设想，但也没有突破既有立法，而是为将来立法承认宅基地使用权合法流转留下了空间。该法第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”同时，第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”不过，2007年11月11日，国务院常务会议根据一些地方存在违法违规将农用地转为建设用地并有蔓延上升之势的实际情况，再次提出了坚决遏制的方针。2008年，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》正式发布，其中重申规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”其中特别将“小产权房”纳入禁止范围，使得这一政策更加严格。2009年9月国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，坚决叫停各类小产权房。与此同时，社会各界关于小产权房的争议之声也从未断绝。
结论
综上所述，建国以来我国农村宅基地流转制度经历了较为复杂的变化，但是整体来看可以大别为两种立法模式，一种是允许流转，另一种是禁止流转，而前者又可以分为在土地私有制下以所有权的方式流转和在土地公有制下以使用权的方式流转。每一种立法模式，都和当时的历史社会背景及制度价值取向有着深刻的关系。改革开放之前，我国曾有一段时期允许宅基地的自由流转，但是基于当时的特殊历史背景，实际上宅基地流转并不多见。我国改革开放尽管是以农村土地制度改革拉开序幕的，但是主要限于农地承包经营权，相应的允许该权利在一定范围内自由流转的《农村土地承包法》也是2002年8月才正式通过并于2003年3月实施的。而我国农村宅基地始终坚持集体所有，对于农民的宅基地使用权之流转始终持禁止态度，甚至相较于此前各个历史时期而言均可谓更为严格。在改革开放之前，这种政策的目的，最初是要平均地权，令“耕者有其田”；继之是希望能藉此与户籍制度相配套，将农民固定在土地上，实现农村集体化大生产，同时当然也旨在将宅基地作为农民的一种基本生活保障，断绝宅基地权利因为可以流转而丧失的可能性。然而，实行改革开放之后，我国各个经济领域到今天已经发生了翻天覆地的变化，市场经济制度得以建立，并且还在进一步全面深化之中。农村宅基地使用权禁止流转制度一以贯之地执行到今天，已经显得相当滞后，滋生和暴露出种种问题，其中最典型的，莫过于小产权房问题。因此，结合我国当前十八届三中全会提出的全面深化改革的时代要求，适时推动我国农村宅基地权利流转制度的重大变革，势在必行。
