三、反土地细碎化的新思维
受既有研究的启发，我们提出反土地细碎化的新思路，即引入“治理”的视角，通过加强乡村基层组织建设，让集体组织在村民自治制度的约束下组织农民调整土地，以实现促进土地适度规模，增加耕地质量和数量，方便农民从事耕作和日常生活的总体目标。
需要特别提出的是，新思路并不是对以土地流转或（和）土地整治的传统思路的反对，而是对它们的有力补充。实际上，土地调整本来就是土地整治的应有之义，但由于难以与小农对接，当前土地整治的注意力大都集中在技术层面，严重缺乏乡村治理的视野。
（一）土地细碎化问题的实质
农地细碎化表面上是地块的细碎化，实质则是农地产权的细碎化。前已述及，造成当前这种细碎化的初始原因是改革开放后农村土地初始配置的强公平性诉求。土地使用权在最初的分配是按照人口，根据土地的肥瘦、远近、地力、产出、水利、交通等多种因素的考虑下细分的。后来，历次的农村集体土地内部“小调整”都不约而同地贯彻了这个基本原则，从而导致了农村土地进一步细碎化。更重要的是，农村土地承包法的出台和中央近年来不断地强调要赋予农民长期、稳定而又有保障的土地承包经营权的政策基调，从制度和法律层面锁定了土地细碎化格局。就目前看，无论是通过土地流转，还是土地整治，都未能有效地撼动农地被牢固地锁定在细碎化这一既定状态。
因此，当前反土地细碎化的关键是要适当地整合农村细碎的产权，调整农民与土地及农民与农民的关系。土地流转和土地整治均或深或浅地触碰到了这个问题，但是一碰到这个问题的实质内核时，就往往无可奈何。比如，“钉子户”的存在，既可以在农地市场上产生“反公地悲剧”，也可以让土地整治退缩到单纯以工程技术手段改造土地物理属性，而根本不能触及对土地产权关系的重新配置这一深层次的问题，从而极大地削弱了土地流转和土地整治对反土地细碎化的效益。反土地细碎化的工作，需要在市场机制和工程技术手段之外，寻找更多的新元素，以更好地实现这一目标。
（二）基层组织的作用既重要又独特
有助于反土地细碎化的新元素不可能兀然出现，而必须要在历史和现有的经验中去发掘。一个不容忽视的现象是，在土地流转和土地整治中，乡村基层组织发挥了重要作用。
（1）首先，基层组织在土地流转中发挥重要作用。外来的大户、企业、工商资本等要到农村进行流转土地，若是没有当地乡村基层组织作为中介，将存在巨大的交易成本和经营风险。面对众多的细小而分散的小农，不仅缔结契约的成本很高，而且履行契约的成本也很高。一方面，农民并不了解这些外来企业，因此总是需要基层组织出面，他们才可能会愿意将土地流转出来。一旦企业违约，农民往往不会去找企业，而是找基层组织解决问题。另一方面，那些外来企业实际上也并不清楚农民的情况，他们也需要基层组织的帮助，才能到农村流转土地。一旦农民违约，他们往往也是直接去找进基层组织，而不会去找千家万户的农民追究责任。因此，没有基层组织，土地流转双方对接的难度将大大增加。
（2）其次，基层组织在土地整治中也发挥了极其重要的作用。在实际工作中，小规模的土地整治往往需要乡镇进行统筹协调，而大规模的土地整治甚至需要区县进行综合统筹。这就涉及到众多小农家庭和众多农村基层组织单元。土地整治不可能直接与小规模单位相对接。在“三级所有、队为基础”的制度遗产下，村组集体在土地整治中，起到了不可替代作用。上级需要基层组织宣传、动员和实施，而农民则需要基层组织表达意愿和需求偏好。因此，没有村组集体的协助，土地整治工作就是盲目的，专家意志替代农民意见，尽管可以确保土地整治项目顺利通过验收，但在验收之后，却可能因为没有根本性地解决农民的需要而面临被农民抛弃，更有甚者由于破坏了原有的农村水利设施而伤害到了农民的切身利益。
总之，基层组织具有十分独特而又重要的作用。这种独特性和重要性是建立在三个合法性基础之上的：第一，基层组织建立在乡村熟人或“半熟人社会”的基础之上，具有社会层面的合法性；第二，基层组织是在社会主义革命和建设中建立起来的，具有历史层面的合法性。第三，基层组织建立在土地集体所有制和村民自治制度的基础之上，具有政治层面的合法性。这种具有三重合法性的基层组织，在与农民具体打交道的过程中，具有区别于其他任何组织的比较优势，能够节约出巨大的交易成本，从而增强土地流转和土地整治的效率。
本来，基层组织还可以在反土地细碎化上起到更加直接和重要的作用。但由于现行有关法律和政策导向的束缚，使得基层组织的作用不仅没有得到发挥，反而自身都不断地面临着合法性危机。就土地层面来说，土地承包法的相关条款和我国现行的农村政策相应的基调，十分不利于基层组织发挥其应有的积极作用。
（三）重新认识土地调整
众所周知，我国的农村改革，最终确立了以“家庭联产承包责任制”为基础、统分结合的双层经营体制。这种双层经营体制包含两个层次：一是家庭的分散经营，二是集体经济组织的统一经营。简单说来，就是以家庭经营为主体，集体组织主要解决农民单家独户办不好、不好办或办起来不经济的公共事务，比如农田水利基础设施建设等等。“土地调整”就是这样一件集体内部的公共事务。
1.两种类型的土地调整
农地调整分两种类型，即“小调整”和“大调整”。小调整的周期短，范围小，增人增地，减人减地，不增不减就不动，属于微调。大调整的周期长，范围大，不管增人减人，全部收回重新分配，即归拢重分，称为大调。
2.土地调整存在的问题
小调整有两个突出问题：一是应该退田的农户，往往退出来的都是自己最差的田，比如距离很远、灌溉不便、太阳照射时间短、边边角角、产量不高等等，所以应该进田的农民往往会对此很不满，容易引起纠纷。二是由于当时人口在不断地增加，人口减少量往往赶不上人口增加量，退田的人少，进田的人多，所以就会出现排队等田的现象。于是，就可能出现村组干部徇私舞弊行为，比如让有关系的人插队分田。为了避免这种现象，有些地方就要求由排队的人平分退出来的田，这样每个人实际分到的田实际上是小于他所应该分到的一个人的土地。土地因此就会越来越细碎化。
大调整也存在问题。一是有些农民将自己的承包地进行投资，比如栽树木、挖成鱼池等等。这样的话，大调整时收回他的土地，就会造成这些农民的投资利益受损。农民考虑到这种情况，往往就可能对土地没有长远预期，不会爱惜土地，不会进行改善农地质量的长期投资。二是由于当时农村人口还在增加，集体人均土地面积其实是在不断地下降的。如果土地之间的差别没有得到弥合，土地质量不能够得到有效的改善的话，土地的每一次大调整，都有可能因为要顾及社区内部的公平原则，而不断地将土地进行细分，从而造成土地越来越细碎化。三是在大调整中，同样可能存在村组干部以权谋私，损害农民利益的行为。
3.正确认识土地调整的正功能
虽然小调整和大调整都存在问题，但也有积极作用。小调整能够比较精细、灵活地调配集体组织内部的土地资源，确保了集体组织成员之间的公平。而大调整则不仅是在一个更大的层面上确保了集体内部土地资源的公平分配。而更重要的是，通过土地大调整，能够实现改善农业生产条件，改善农村生活，便利农民从事农业生产等多重目标。
其实，大调整所要解决的首要问题，并不是公平问题，而是效率问题。实际上，仅凭小调整其实就足解决集体土地随人口变动所导致的差别了。但诸如学校、医务室、道路、农田水利基础设施等对农村和农业具有举足轻重作用的建设，却不仅是一家一户能够单独办的事情，而且这些事情大都需要占用土地。由于小调整解决不了这些因公共建设所导致的占地问题，因此便需要通过大调整来解决——这正是集体组织发挥“统”的功能的表现，被李昌平（2012）形象地称之为“村社共同体内部的结平衡账机制”。
4.土地调整并不必然导致土地细碎化
当地力差异较大，且分布不集中时，由于人口不断增长，基于公平原则进行土地调整，不可避免地会导致土地越来越细碎化。但一旦上述约束条件改变，土地调整就可能不会导致土地细碎化，反而可能有助于反土地细碎化。
（1）第一、农民收入模式发生了变化。打工经济的兴起改变了农民家计收入模式。农民有农业和非农业两种收入。其中，农业收入解决温饱，非农业收入追求致富。农业相对来说退居次要位置，大量青壮年劳动力离农，留在家里务农的主要是老人和妇女——他们最需要的是降低农业生产的劳动强度。利用社会化的服务体系能够降低劳动强度，但前提是土地要成规模。因此，这些在家务农的人对土地成规模的诉求要强于对土地绝对平均分配的需求。
（2）第二，且更为重要的是，随着生产技术的不断提高，自然因素对土地质量的重要性越来越低。土地的肥瘦、远近等方面的差异都可以通过使用化肥、修路等人为努力进行替代或直接解决。因此，农民更加重视的是如何让现代生产力进入农地，以减少人工成本、缩短劳动时间和降低劳动强度，这就必然要求土地有一定规模。
也就是说，之前因土地调整导致土地细碎化的客观条件（自然因素和人口因素）已经发生巨大变化，这时土地调整并不必然就会导致土地的细碎化。稳定的土地将要周期性调整的预期，同样能够增加农民对于地权认知的稳定性，而且还有利于集体功能的实现，从而综合性地促进农村生产经营的开展。
实地调查中，由于农民普遍受土地细碎化之苦，普遍有强烈的调整土地的诉求。这对于那些在家真正从事农业生产的农民（耕者）来说尤其强烈。广西富川县的农民说：“国家不能只给我们钱，还要给我们权”，湖北公安县的农民说“国家不能只给钱给物，还要给点权”。农民这里所说的这个“权”，并非“所有权”，乃是“调地权”。贺雪峰等（2010）认为，“给村社集体一定的调整土地利益分配的权利是一件造福农民的基础工程，也应该是我国未来农地制度的必然选择”。实际上，在很多地方，农民的这种诉求已经转化成为行动。比如，土地确权中成都市的“起点公平”，广西崇左、河南民权、河南商丘、新疆玛纳斯的“大块并小块，多块变一块”等，客观上都进行了土地调整，农民参与热情很高。
（四）土地调整引发风险的可能性很小
有种观点认为，乡村精英可能会利用调整土地的机会，损害农民权益。客观地说，这样的疑虑并非无中生有，而是有深刻的历史教训。上个世纪90年代中后期，基层组织蜕变为“乡村利益共同体”，成为了农民负担不断加重的关键，并最终迫使中央下定决心，彻底取消了延续几千年的“皇粮国税”体制。
尽管存在这样的风险，但笔者认为，有两个非常有利的条件，可以有效地降低风险，使土地调整不会走向损害农民利益的道路上去。
（1）首先，农业税的取消大大减轻了基层组织的负担，改变了乡村关系，使集体有可能变成农民的真正代表。基层组织变质并不是基层干部个人有多坏，而是多种因素导致的结果。其中，基层组织在压力型体制下需要向农民提取资源是一个非常重要的背景。当前，基层组织不再向农民收取税费，而主要承担向农民分配国家资源的任务。因此，损害农民利益的可能性大大降低了。且由于乡镇也不再需要村组帮助完成任务，因此可以落实对于村组干部的监督之责。
（2）其次，人口流动、法律下乡、村民自治制度等，使农民的村庄参与能力和意愿大大增加。由于基础教育的普及，电视和法制的下乡，以及持续了十多年的城乡流动等，扩宽了农民眼界，深刻改变了农民的思想观念和村庄的精英结构，也增强了农民个人能力。而且，由于网络、手机的普及和低成本进入性，建立多样化的监督体系已经不是难题。我国农村基层民主制度已经实行了近30年，积累了丰富的经验，也启蒙和教育了广大农民群众。从这个意义上说，进一步加强和巩固村民自治制度，将能够对村庄精英造成强大的内在约束。
从上述两个客观条件来看，目前启动集体土地调整，造成系统性问题的风险其实是很小的。关键在于，一要明确乡村关系，相信村民可以实现自我管理、自我教育和自我服务。二要坐实村民自治制度，真正让农民参与村庄公共事务。这需要国家为村庄输入必要的公共资源和政策，调动农民参与的积极性。土地调整就是一个具有公共性的政策，只要允许进行，必然能够极大地调动农民的参与热情，进而将村民自治推向新的高潮。
四、小结
本文梳理了当前学术界对于土地细碎化的内涵、原因及其功能评价等方面的研究成果，并就当前两种主要的反土地细碎化思路——即基于市场机制的“土地流转”和基于工程技术手段的“土地整治”——进行了介绍和归纳，同时也指出了这两种思路在具体实践中出现的和可能存在的问题，并揭示了其背后的机制和原因。本文廓清了学术界对于农村土地调整工作的认识误区；介绍了土地调整的类型及其各自发挥的功能和价值；并从我国农业生产的客观约束条件已经出现重大改变的角度，提出了农村土地调整对于农业生产和农民生活的正功能越来越重要的观点。进而，本文还就土地调整可能造成的风险提出了一些看法和应对之策。
受上述两种反土地细碎化思路的实践经验和既有的学术研究成果的启发，我们提出了通过加强基层组织建设、重新启动农村土地调整工作的思路，并认为这是一种能够有效促进农村土地适度规模化的措施。具体来说，包括以下几个方面：首先，在《土地承包法》的解释方面，应该注重稳定承包制度而不是稳定具体的承包地块。现行确权工作也宜推行“确权不确地”的方式为主展开。其次，是要逐渐将农村土地的调整权归还给村组集体，由村组集体通过村民自治的方式自主决定土地调整还是不调整，以及如何调整等等。第三，地方政府的主要责任是要对这种集体决定的出台方式和内容进行审查，审查的重点在于村庄土地整体工作是否违背了村民自治的基本原则和国家的相关规划等。第四，是要通过政府财政资源供给作为基本的物质保障，在农村逐步培育更加多元化的农民组织并引入社会组织积极参与村庄公共事务，并努力创造出更加多样化的参与机制。比如，可以通过引入地方媒体介入到村庄土地调整工作乃至其他公共事务中来，这既宣传了该项政策，增加了农民的政策知晓度，又增加了这项工作的透明度，将在一定程度上对村组集体精英谋取私利的倾向进行制约。
总之，我们以为，当前阻碍我国农村土地实现调整的核心是思想上的障碍和既有的政策路径依赖。就这个问题需要进一步解放思想，大胆进行思想实验，并进行广泛而又深入的实地调研。总的来看，农村土地相关政策的制定和出台，应该站在目前还在家里耕种农田的农户的角度，而不是站在抽象的其实已经高度分化了的“农民”的角度，应该注重调动农民在生产方面的积极性，而不是调动农民凭借其所拥有的土地权利通过“地租”机制来变相地压缩耕者农业收益空间的积极性，也即不宜过多地提倡增加农民的土地“财产性”收入等。
实际上，以便利真正农作为目标的土地调整，不仅符合目前在家种地的农民（“耕者”）的现实需要，也符合那些目前暂时还在城市务工但终究要回到农村的绝大多数农民的长远利益。稳定的村社内部定期调整土地的制度同样能够给他们稳定的预期和安全感。同时，作为一项公共事务，土地调整还能够调动农民参与村庄事务的积极性，有助于加强基层组织建设，夯实村民自治制度。归根结底，基层组织严重被削弱，是当前各种三农政策走偏、甚至走向其反面的关键因素。通过以土地调整等方式来加强基层组织的建设，将能够搭建一个让众多且分散的小农与国家资源、政策或市场相对接的有效平台，使其表达出农民群体特殊的需求偏好，满足其实际诉求和愿望。而且，有了这样一个平台，客观上也将能够更好地、也更加切合实际地推进当前的土地流转和土地整治等相关工作。
因此，我们建议，有关部门可以及时总结各地相关经验，并在局部范围内确立试点，大胆创新，先行先试，以观其效。
