二、在坚持集体土地所有制的前提下，按照“两权分离”的原则，赋予集体
成员长期而有保障的土地使用权
只有赋予集体成员长期、稳定而有保障的集体土地使用权，才能更好地落实广大农民的土地权益，才能充分调动其增加投入、保护耕地的积极性、主动性和创造性。
（一）进一步梳理和规范集体土地使用权的种类
当前，集体土地使用权设置混乱、权利类型过多，主要包括：宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林地使用权、滩涂使用权、四荒地使用权、草原使用权、养殖水面使用权、自留山自留地使用权。这些权利相互重叠、相互交叉，极容易引起纠纷。因此，应对集体土地使用权进行统一梳理和规范，建议按照物权法的基本原则，将这些权利归为三类：一是集体农用地使用权，将土地承包经营权、林地使用权、滩涂使用权、四荒地使用权、草原使用权、养殖水面使用权、自留山、自留地使用权等归入集体农用地使用权；二是集体建设用地使用权，包括通过有偿方式设定的建设用地使用权、通过无偿方式设定的公益事业和公共设施建设用地使用权；三是宅基地使用权。
（二）合理规定集体土地使用权的期限
按照现行法律法规，承包经营权的期限因用途不同而期限不同，耕地为30年，草地为30年至50年，林地为30年至70年；自留山自留地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权没有具体期限的规定。因此，需要在法律层次上对集体土地使用权的期限进行明确，以保证权利的稳定性。一是按照党中央有关“土地承包关系永久不变”的原则，适当延长农用地使用权期限，明确固定的续期制度，确保农用地使用权长期化；二是参照国有建设用地使用权期限制度，对集体建设用地使用权的期限做出相应规定，确保土地法律关系的稳定；三是明确宅基地无期限使用的同时，参照划拨国有建设用地使用权的规定，在其流转后按集体建设用地使用权规定设定期限。
（三）合理规定集体土地使用权内容
目前，承包经营权除通过招标、拍卖等方式设定外不能抵押；集体建设用地使用权，除乡镇企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的外，不能进行流转；宅基地使用权也不得转让和抵押。集体土地使用权权利内容的不完善，使农民无法通过其拥有的土地来获取进城和扩大再生产的资本，一定程度上影响了农村经济发展和城市化进程。因此，希望在这次农村土地制度改革中，在坚持集体土地所有制的前提下，赋予农民充分、稳定且有保障的集体土地使用权，在符合规划和用途管制的前提下，允许其依法转让、出租和抵押。
三、在明确集体土地所有权和使用权的基础上，规范集体土地流转
赋予农民长期、充分、稳定的集体土地使用权，实际上已经允许集体土地入市流转。为规范集体土地流转，保障交易安全，切实保护耕地，应采取以下措施：
（一）严格规划管理，强化用途管制
规范集体土地流转的关键是严格规划管理，强化用途管制。最为重要的是，集体土地只能在规划确定的用途范围内流转，防止借流转之名将农用地转为建设用地。
（二）规范流转程序，保证交易安全
参照国有土地使用制度改革模式，规范集体建设用地流转的程序。逐步建立农民集体内部民主决策、规划核准、登记备案等制度，积极引导集体土地使用权有序流转，防止出现纠纷。
（三）完善集体土地流转收益分配
在集体土地流转收益分配中，应当正确处理地方政府、农民集体和农民集体所有之间的收益分配关系。政府的收益，应通过完善和统一有关土地税收来保障，不再采取征收后再出让收取土地出让金的形式；农民集体和农民的收益分配，应由集体成员共同决定。乡（镇）政府、村（居）委会不得参与集体土地流转收益分配。
四、各级地方政府和基层组织要强化 “权利”意识，不得以行政权力代替甚至侵犯集体土地权利
在计划经济时期，由于实行单一的公有制，政府成为实质上的单一的经营主体，导致行政权力与财产权利合二为一。行政权力就是财产权利，财产权利也是行政权力，二者都高度集中在政府的手里。由于土地是生产的三大要素之一，又是政府最重要的资产，所以土地的所有权与行政权力也都集中在政府的手中，尽管名义上农村的土地属于社队集体所有。这是由当时的经济体制所决定，在当时的历史条件下别无选择。但是，随着计划经济逐步向有计划的商品经济特别是社会主义市场经济转变，国有企业逐渐成为具有独立民事行为的法人主体，乡镇企业、私人企业这些天生具备独立民事行为的法人主体也如雨后春笋，他们逐渐拥有了具有财产性质的国有土地使用权或集体土地使用权，广大农户也逐渐拥有了越来越具备财产性质的土地承包经营权和宅基地使用权。因此，此时的集体土地所有权、使用权和国有土地使用权已经成为财产权，逐渐从行政权力中分离出来，主体平等、等价交换的土地市场也逐步建立。遗憾的是，由于改革开放以来，我国的经济发展主要采取政府主导的方式，导致许多基层政府和基层组织仍然习惯于计划经济的管理方式，没有适应经济社会发展而形成财产权的意识，仍然把财产权作为行政管理权的附属品，将二者合二为一，集中在自己的手中。表现在土地方面，就是行政管理权常常代替甚至侵犯集体土地所有权。在征地工作中，许多地方政府不分公益还是非公益，说征收就征收，说征收多少就征收多少，说补偿多少就补偿多少。只要做通村长工作，能够拿到土地就行。至于补偿是否真正到达农户手里，却鲜有问津。虽然近年来，有关法律规定越来越严，上述问题在逐步减少，但部分基层政府和基层干部的财产权意识仍然十分淡漠，缺乏对集体土地所有权应有的尊重。如果这个问题不能得到有效解决，民事权利不但无法发挥监督和制约行政权力的作用，而且仍将无法免于被行政权力侵犯，从而也就无法有效实现土地公有制，无法守住耕地红线，更无法维护广大农民的财产权益。
五、高度重视集体土地权利的保护
（一）出台《土地权利法》，明确集体土地权利的法律地位
依法明确集体土地所有权和使用权，是有效保护集体土地权利的第一步。针对《物权法》等法律法规中有关土地权利规定过于抽象化和模糊化的问题，建议出台《土地权利法》，对物权法的有关规定进一步予以补充和明确，从法律上明确规定包括集体土地所有权、使用权在内的土地权利的类型、名称、主体与客体、内容与限制、取得与丧失等内容，赋予各项土地权利合法的地位。
（二）出台《不动产登记法》，规范集体土地的交易秩序
依法确认土地权利，是有效保护集体土地权利的第二步。因此，在法律明确土地权利的同时，在刚刚出台的《土地登记暂行条例》的基础上，尽快出台《不动产登记法》，对包括集体土地所有权和使用权在内的土地权利，进行依法统一登记，从法律上确认各类土地权利，将各项土地权利全面、及时、准确地载入不动产登记簿，让《土地权利法》中规定的土地权利成为现实的土地权利。
（三）出台《土地权利救济法》，加强集体土地权利法律保护
依法对土地权利纠纷和侵害进行调处和救济，是保护集体土地权利的第三步。一种土地权利，在《土地权利法》中规定得多么完美，在不动产登记簿上记载得多么全面、准确，但如果在发生纠纷和受到侵害时得不到公平保护，这种土地权利仍然不是真正的土地权利。因此，建议尽快出台《土地权利救济法》，规定权利救济的程序和途径，从法律上防止土地权利人的合法权益受到侵害。
综上所述，农村土地制度改革的出发点和落脚点还是维护好、落实好、发展好广大农民群众的根本利益。离开这一点，维护土地公有制就失去了正确的方向，坚持耕地保护的红线也将成为一句空话，农村土地制度改革就会背离初衷。而要维护好、落实好、发展好广大农民群众的根本利益，就必须加强集体土地权利建设，依法明确和保护好农民的土地权利。
