韩长赋：土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新(2)

　　（三）积极探索“三权分置”的多种实践形式。

　　在实践中，我国各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的差异，催生了多元化的经营主体，这些主体与土地三权之间的不同结合关系又表现为实现规模经营的不同路径和形式。如珠三角地区探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制；上海松江探索引导农户将土地经营权流转给村集体，统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制；湖北沙洋探索农户承包权不变、协商交换经营权，小块并大块，实行“按户连片”耕种制；四川崇州探索以土地经营权入股合作社，农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”；河南商水、山东济宁探索土地经营权主体不变，农户通过市场购买服务，委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营等，都是“三权分置”的有效实现形式。总结各地实践，实质是通过土地经营权流转或共享，形成土地集中型、服务集中型两种基本规模经营形式。

　　通过土地经营权流转形成土地集中型规模经营。在务工机会较多、专业化趋势明显、大量农村劳动力基本或完全脱离农业的城市郊区和发达地区，农民愿意流转土地，土地承包权和经营权直接分离，实现土地要素集聚和规模连片经营。这种路径选择，打破了传统的土地细碎化、小农分散经营的格局，为农业规模化、集约化、专业化生产奠定土地要素基础。通过这种形式的“三权分置”，培育专业大户、家庭农场、农业企业等新型经营主体，可以解决“谁来种地”的问题。

　　通过土地经营权共享形成服务集中型规模经营。在青壮年劳动力大量外出、留守老人和妇女又不愿意完全放弃土地经营权的广大地区，通过土地股份合作、土地托管半托管、联耕联种等形式，实现土地经营权在兼业农户、新型主体之间的共享，发展以服务集中为特征的农业规模经营。这种路径选择，解决了单家独户无法使用大型农机具、与市场对接难等问题，在不流转土地经营权的前提下，有效提升了农业社会化、组织化生产经营水平。通过这种形式的“三权分置”，培育专业合作社、新型农业社会化服务主体，可以解决分散经营下“地怎么种好”的问题。这种以社会化服务带动承包农户和服务主体共享经营权的规模经营形式，在现阶段具有更广阔的前景。

　　十八届五中全会明确要求，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。从“三权分置”的实践形式看，无论是土地集中型，还是服务集中型，都要坚持多种形式和适度规模，用适度规模经营引领农业提质增效，引领技术装备改造升级，引领农民持续增收，引领农业竞争力不断增强，走中国特色农业现代化道路。

　　三、落实“三权分置”的工作举措和政策保障

　　创新农业经营体系，放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，是一项政策性很强的工作。实施“三权分置”，既要考虑制度演进的内在逻辑，又要考虑外部环境的影响，着力优化各项制度保障和扶持政策。要通过有序开展试点示范、大力推进政策与制度创新，建立健全相关政策保障体系。

　　（一）健全农地管理制度体系。

　　落实“三权分置”，基础是对各项土地权利权属的明晰、确认，目的是优化农业资源配置。当前需要推进三个方面制度性建设。

　　建立归属清晰、权责明确的农村土地权属确认、登记、管理体系。重点是搞好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。这项工作正在稳步推进，全国已有2300多个县（市、区、旗）开展了试点，涉及2.4万个乡镇、38.5万个村，完成承包耕地确权登记面积4.7亿亩。要按照中央要求，坚持进度服从质量，高标准严把关，厘清集体与农户之间的土地关系，真正让农民吃上“定心丸”，放心流转承包地，为“三权分置”顺利推进创造前提条件。

　　构建流转顺畅、保护严格的土地经营权市场交易体系。目前，村有服务站点、乡镇有流转中心、县市有交易市场的流转服务体系初步形成，县（市）级以上土地流转交易市场达到1324个，乡镇土地流转服务中心达到17268个。下一步，要促进流转市场规范运行，强化信息发布、政策咨询、合同备案、价格评估、纠纷仲裁等服务机制，引导土地经营权更多地通过公开市场流转，促使农地资源在更大范围内得到优化配置。

　　健全程序规范、便民高效的农地使用监管体系。要立足于保护耕地资源、保障粮食安全、维护农民权益，强化各级政府在土地流转中的监管责任。加快健全工商资本租赁农地监管和风险防范机制，建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等制度。同时，要强化农地用途监管，防止耕地经营“非粮化”倾向，严厉查处违法“非农化”行为。

　　（二）构建培育新型农业经营主体的政策体系。

　　实施“三权分置”，涉及多元农业经营主体的培育。既要充分考虑普通农户的利益，切实维护好他们的土地承包权；又要考虑到构建有利于新型主体发展的体制机制，鼓励科学种田、种地养地，防止掠夺式经营。为此，要努力提高普通农户经营水平。帮助普通农户采用先进科技和生产手段，增加技术、装备、资本等生产要素投入。大力发展多种形式的社会化服务，引导普通农户加强联合与合作，提升农业经营的专业化、组织化和集约化水平。大力培育多元化农业经营主体。培育以家庭成员为主要劳动力，以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化适度规模经营的家庭农场。引导农户通过承包地入股等方式开展专业合作、参与农业产业化经营。鼓励工商资本参与适合企业化经营的现代种养业环节，投资开展土地整治和高标准农田建设，开发农村“四荒”资源。大力培育新型职业农民。不断完善新型职业农民培育、认定、扶持政策体系，打造高素质现代农业生产经营者队伍。推动农业领域创新创业，制定和完善财政、金融、户籍、社保等激励政策，吸引大中专毕业生、退伍军人、返乡农民工等人才从事农业生产经营。

　　（三）健全促进适度规模经营发展的政策措施。

　　实施好“三权分置”，发展多种形式的适度规模经营，健全农业支持保护制度至关重要，要在投入、补贴、金融、保险等方面发挥政策支持的导向和激励作用。要加大政府对农田基础设施建设的投入力度。充分发挥财政投入在土地整理、农业基础设施建设等方面的主体作用。借鉴国际经验，拓宽“三农”投入渠道，探索采用PPP（政府与私人合作建设基础设施）、基建贷款贴息、政府购买服务等多种方式，带动金融和社会资金更多投向农业农村。创新引导适度规模经营的政策支持机制。健全农业补贴向规模经营主体倾斜机制，开展进城农户有偿退出土地承包权试点，鼓励土地向新型经营主体流转和集聚，鼓励将土地确权、互换并地与农田基础设施建设相结合，建设连片成方、旱涝保收的高标准农田。健全有利于规模经营发展的金融扶持政策。通过金融机构、产品、服务创新，面向规模经营主体设立大额、中长期贷款，给予利率优惠和财政贴息，开发资金互助、信用合作、融资租赁、土地经营权抵押担保、互联网金融等多种金融业务，满足不同规模经营主体的多样化需求。建立适应规模经营主体需求的保险政策。实现农业政策性保险在主要产业、主要品种全覆盖，探索开展产量保险、价格保险、收入保险等新型保险产品试点，降低新型经营主体的经营风险。探索建立财政支持的农业大灾风险分散机制，支持规模经营主体积极参与组建多种形式的农业互助保险组织。

　　实践探索推动制度创新，新制度引领新发展，这是中国农村改革发展的基本规律。我们要深刻领会习近平总书记关于“三权分置”的重要论述，贯彻落实中央要求，及时总结各地实践中的好做法、好经验，强化对“三权分置”理论内涵的深度研究；结合实际，着眼长远，及时完善相关政策和工作部署，推进“三权分置”依法有序发展，充分发挥其在解决“三农”问题、全面建成小康社会中的重要作用。

　　（作者系农业部部长）