18亿亩前世今生
“谁最愿意保护耕地，中央；谁最不愿意保护耕地，农民。”
对破坏或蚕食耕地的行为，早在14年前，国家就有所警觉。中国地质大学教授吴克宁记得，1997年，原国家土地管理局通过卫星影像监测全国六十多个城市，发现城市建设占地速度非常快，占地面积也非常多，情急之下，局领导三进中南海。
也就是这一年，国务院出台了《进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，严格冻结非农业建设项目占用耕地1年，该文件还首次提出占补平衡概念。两年后施行的新土地管理法进一步明确了占补平衡的原则，简而言之就是“占多少，垦多少”。
吴克宁说，“从那时开始把土地管理就放到了一个非常高的高度，而且一直是最严格的管理制度。”
但现实是，“城市化每进一步，农地就会被蚕食一口。”国土资源部一位官员坦言。面对土地财政的巨大诱惑，地方政府纷纷铤而走险，“让农田上山、下海，就是那时的变通手法。”地方主官一上任往往先修编土地总体利用规划，把良田变成建设用地，再到偏远之处划出一块新的耕地，不管能否耕种，只要耕地总面积不变。
据公开资料，1998年全国耕地面积尚有19.45亿亩，仅过7年，到2005年就已降至18.31亿亩，非农建设占地成为罪魁祸首。北京师范大学环境学院教授赵烨专门核查过1997年到2010年的非农建设占用耕地面积——2746.5万亩，相当于半个海南省版图。
沿海一些发达省份率先发现本地耕地后备资源稀缺，甚至开始谋求跨省易地占补平衡，2004年4月，国务院下发紧急叫停通知。此后数年，有关土地管理政令一个比一个紧急，一道较一道严厉，甚至祭出了耕地保护的“省长负责制”。
待到2006年9月召开的国务院常务会议上，总理温家宝看到第三轮《全国土地规划纲要》到2010年要保17亿多亩耕地，“总理急了，说有17就有16，要坚决守住18，而且要守到2020年。”吴克宁回忆说。
18亿亩红线自此成为不容挑战的底线。2009年4月，“杂交水稻之父”袁隆平曾对媒体表达，“要城市化……保住18亿亩耕地红线的难度很大。”他当时还说，“美国测出来的，我们的耕地面积已经没有18亿亩，少了3000万亩。”国土资源部官员旋即回应红线守得住。
但严守何其之难，除了地方政府的经济冲动外，“现实尴尬是，谁最愿意保护耕地，中央；谁最不愿意保护耕地，农民。”北京师范大学教授赵烨感叹。
“这是非常大的问题！”国土部上述官员亦对南方周末记者坦言，“农民现今所拥有的耕地量少得可怜，维持生活还可以，但要维持体面有尊严的生活是不可能的。现在这地，不客气的说就是件破棉袄，扔了怕冷，穿上丢人。说什么保障功能，很难。”
