韩俊:全面认识当前我国“三农”形势和政策部署(4)

　　深化农村土地管理制度改革

　　中国经济时报：中央农村工作会议明确提出，要保障农民的土地财产权，提高农民在土地增值收益中的分配比例。这是否意味着农村土地管理制度改革将有新的突破？

　 　韩俊：土地是农民最基本的生产资料，是农民维持生计最基本的保障，是农民家庭最重要的财产。近年来，由农村土地问题引发的群众上访和群体性事件有增无 减。这背后反映出对农民土地财产权的保护仍存在重大的制度性缺失。土地制度是农村的基础性制度，事关我国农村基本经营制度的稳定，必须以保护农民土地财产 权为核心，修改完善相关法规和政策，把握好改革方向，为农村社会和谐稳定奠定基础。

　　中国经济时报：应该建立和完善哪些政策法规？

　 　韩俊：一是明确界定农民土地财产权利。土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益分配权是法律赋予农民的合法财产权利。当前，农民对土地权利归属仍存 在许多迷惑。只有土地定权，使农民真正成为土地的主人，农民才能定心，农村才能长治久安。在法律上明确界定农民的土地财产权，是完善农村土地管理制度一项 最基础性的工作。要加快给农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，让农民清楚地知道自己的合法权益，防止以农村土地属于集体所 有为名，强占强征土地，损害农民土地财产权。

　　二是把握好土地流转的方向。近年来，农村承包土地流转加快。截至2011年6月底，全国 农村共流转承包地2.1亿亩，占家庭承包总面积的16.2%；流转主体农户占66.3%，合作社占13.7%，企业占9.2%。世界各国农业经营体制主要 是实行自然人为基础的家庭农业体制,公司法人农场只占很小比例。家庭经营不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农 业。让公司法人成为农业的经营主体，把农民变成农业工人，不是我国农业经营体制改革的方向，家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。现阶段工 商企业下乡大规模直接租种农地，不符合我国人多地少、农村人口占多数的基本国情，不利于农民土地权益的保护，已经显现或潜藏了一些经济和社会风险。要坚持 “让农民种自己的地”、“让更少的农民种更多的地”，真正做到“农地农用，自愿流转”，确保农民家庭承包经营的主体地位。

　　三是禁止强 迫农民以土地权换市民权。根据国务院发展研究中心课题组在20个城市对7000多位农民工的访谈，发现绝大多数农民工不愿意以 “双放弃”（放弃承包地和宅基地）换取城镇户籍。八成以上（83.6%）的农民工希望保留承包地。2／3（66.7%）的农民工希望保留农村宅基地和房 产。土地不是国家无偿给农民的一种福利，农民工现阶段落户城镇，是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重农民个人的意愿，不得强制或变相强 制收回。家中有地，进退有据。让农民带着土地权利进城，成为新市民，是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展和社会和谐稳定的需要。适应农民工进城 落户和城镇化发展的需要，要赋予农民工对承包土地、宅基地和集体资产股权自主处置权，为农民实现土地财产权创造条件。

　　四是真正按照土 地的市场价值对被征地农民进行补偿。我国征地范围过宽，对农民的补偿偏低；土地收益分配明显向城市、向非农部门倾斜，失地农民长远生计缺乏保障。1999 —2010年，政府土地出让收入从514亿元增加到2.9万亿元，土地出让收入占地方财政收入的比重从1999年的9.2%提高到 2009年的 48.8%，2010年占到83.3%。2011年1—10月，土地出让收入2.59万亿元，其中用于“三农”的支出1274亿元，仅占4.9%。地方政 府土地财政收入急剧膨胀，隐含着对农民土地财产权利的侵害。要大幅度缩小国家强制性征地范围，对强制征地权获得的“公共利益”进行明确的法律界定。土地非 农化和城镇化过程中产生的土地增值收益巨大，要大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例。在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，要把更 多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。

　　农民工融入城市，是大势所趋

　　中国经济时报：春节临近，我们在浩浩荡荡的“春运”大军中，看到许许多多携妻带子返乡的农民工，他们喜悦、焦急、犹疑抑或无奈的表情，透露出中国城市化过程的紧迫性和复杂性。中国在实现城市化、现代化的过程中，为什么要强调“三化”统筹推进？

　 　韩俊：国内外经验反复证明，先发展工业和城市，后解决农业农村问题，是不可取的；只重视发展工业和城市，忽视农业农村，甚至以牺牲农业、农村、农民利益 为代价，换取工业和城市的发展，更是要坚决避免的；忽视农业和农村发展，必然出现农业萎缩、农村凋敝、农民贫困，导致社会矛盾加剧，甚至出现社会动荡和倒 退。

　　在工业化、城镇化深入发展中，必须同步推进农业现代化。“三化”同步发展的最大难点是解决好农民转移就业和融入城市问题。当前和 今后一个时期，农民转移就业和融入城市面临有利条件：一是国民经济平稳较快增长将继续带动更多的农村富余劳动力转移就业；但与以往相比，劳动力将由无限供 给向有限供给转变，农村劳动力转移就业增速逐级下降。预测显示，“十二五”期间，我国年均新增农民工550万人左右，“十三五”期间400万人左 右，2020—2030年间250万人左右。二是我国城镇化快速发展将带动农民工进城落户逐级增加；加强和创新社会管理，将促进农民工实现体面劳动，享受 均等化的基本公共服务。

　　从挑战看，劳动力总量供大于求和招工难与就业难的结构性矛盾并存的状况，逐步由东向西扩展并呈现常态化；侵害 农民工权益的突出问题仍不同程度地存在，构建和谐劳动关系任务艰巨；农民工在城镇面临“就业不稳、家庭不全、居住不定、服务不均”的突出问题。2010年 的人口普查初步结果显示，人户分离或居住地与户口登记地不一致的农村人口高达2.2亿，农村人口城镇化的速度快于预期。在劳动力流入集中的东部沿海地区， 许多地方的外来人口已占很高比重，有的地方甚至出现了外来人口超过本地人口的“人口倒挂”现象，如北京市本地人口与外来人口之比为1.8::1，广州市为 1.7:1，上海市为1.6:1，东莞市为1:3.3。概括而言，农民工在城市存在的问题主要是：城市内部新二元体制加剧社会断裂和失衡。我国特殊的城市 化路径，在城乡之间形成庞大的农民工群体，不仅城乡二元结构没有有效弥合，同时在城市内部又形成新的二元结构。在双二元结构格局下，农民工脱离了农村社 区，却难以融入城市社会，权益得不到有效保障，福利差距扩大，如不采取融入发展的措施，将形成一些发展中国家流行的“城市病”；农民工利益诉求表达渠道不 畅通，对抗事件发生的风险增加。由于缺乏利益诉求表达的正常渠道，农民工要么就承担不公平待遇的后果，要么就会以对抗方式表现的群体事件来申辩。在互联网 和人口流动加剧的时代，小火花可能引出大问题，小问题也会惹出大麻烦。农民工利益表达误入歧途，可能危及社会安定与和谐。2010年局部地区农民工要求加 薪引发的集体停工事件，主要体现为劳资之间的对立。2011年发生的广东潮州群体性事件、增城群体事件、浙江湖州织里镇群体性事件，则直接表现为本地人口 和外来人口的冲突，农民工直接把矛头指向了地方政府。这些事件背后反映的深层问题是，随着劳动力供求关系的改变，农民工的利益诉求也发生了改变。过去主要 利益诉求是就业和提高工资，现在则希望在居住、社保、医疗、劳动条件、子女教育等方面获得更公平的待遇。在此背景下，加快城市社会管理制度改革，促进农民 工融入城市，是大势所趋，已到了一个关键时期，必须以基本公共服务均等化为核心，以提高农民工就业技能和质量、保障农民工合法权益、完善农民工公共服务制 度和吸纳农民工进城定居为重点，深化户籍制度改革，创新社会管理体制，下决心打破双二元结构，推动农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入 社会，扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。要把做好农民工工作当做促发展和惠民生的重点，从实际出发，针对不同阶段、不同地区的发展状 况，抓住制约解决农民工问题的主要矛盾，研究制定相关政策法规。

　　中国经济时报：具体有哪些政策安排？

　　韩俊：一是 加快推进城市基本公共服务由对本地户籍人口提供向包括农民工在内的所有常住人口提供转变。要以强化输入地政府属地管理责任为重点，切实保障农民工子女的教 育权利。农民工子女义务教育要纳入统一的义务教育管理体系，享受“同城待遇”。农民工对子女接受学前教育的需求强烈，应合理规划幼儿园布局，大幅度增加学 前教育资源，在农民工聚集区新建、改建和扩建一批公办幼儿园，满足农民工子女学前教育的需求。针对农民工子女越来越多地希望在大城市继续进行高中阶段学习 的要求，要统筹考虑中考和高考政策，做好衔接。鼓励城市中等职业学校进一步降低门槛，招收农民工子女接受职业高中教育。要选择部分地方开展试点，制定农民 工子女在当地参加中考、高考的办法，探索完善相关政策措施，逐步总结推广，扩大范围，有计划地逐步满足农民工子女在当地参加中考、高考的需求。要以根据常 住人口配置公共服务资源为重点，保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。要扩大农民工社会保障覆盖面，力争尽快实现社会保险对农民工群体的全覆 盖。建立惠及农民工的社会救助制度，逐步将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障范围。以推动农民工纳入住房保障范围为重点，积极改善农民工居住条件。把 常住人口作为财政分成依据，逐步调整各级政府之间的财政分配关系，完善流入地吸纳人口的激励机制。

　　二是推进户籍管理制度改革，接纳具 备条件的农民工在就业地落户定居。我们最近在20多个城市开展的调查表明，新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达84.5%，“亦工亦农”正在成为历 史；八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇，外出农民工愿意回农村定居的仅占8.9%；农民工对定居城镇的选择是多元的，愿意在地级以上大中城市定居 的农民工占53.2%，愿意在县城或小城镇定居的农民工占38.0%；农民工进城定居的选择，与就业路径高度一致。在全面放开县级市市区、县人民政府驻地 镇和其他建制镇的户口迁移政策的基础上，要进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策，为农民工家庭在城镇安家落户创造条件。户籍 制度改革的方向是逐步让户口与福利脱钩，要逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，改革户籍与福利合一的管理 制度。

　　三是加快调整产业和城镇布局，引导农民工多渠道转移就业，引导人口合理分布。沿海发达地区就业机会多，大城市有聚集效应，这些 优势是中西部欠发达地区和中小城市、小城镇所不具备的。随着城市化水平的提高，我国还会有更多的农村人口向沿海发达地区和特大城市、大城市转移。但是，我 国农村人口向非农产业和城镇转移数量之多，是世界上任何一个国家所没有过的，不可能靠沿海少数经济发达地区和几个城市圈来吸纳如此巨大的城乡移民。要重视 发挥中小城市和小城镇在吸纳农村劳动力转移就业和人口城镇化中的作用，按照主体功能区规划的要求，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区符 合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移、向中小城市和小城镇转移，为更多的农民就地就近转移创造条件。

　　四是以关爱“三留守”为 重点，妥善解决农民工流动就业过程中出现的社会问题。输出地政府要建立健全农村留守儿童、留守妇女和留守空巢老人关爱服务体系，努力营造农村留守儿童健康 成长的良好环境，建立基层农村妇女和老人互助组织，有条件的农村社区，要建立多种形式的养老服务机构和活动中心，为留守老人提供服务。输入地政府应加快构 建面向农民工的社区综合管理服务平台，改善农民工及其家庭融入城市工作生活的制度环境，不断提高举家迁移比重。