( 三) 农业规模经营主体的行为特征
现阶段大多数农业规模经营主体仍然在土地获取方面面临较强的约束。与此同时，农业科技与社会化服务体系的相对滞后也制约了农业规模经营主体的发展( 黄祖辉等，2010) 。例如，土地流转服务、动植物疫病防治服务、现代农业术推广服务等农业支持与服务体系仍然不完善、不配套，不能满足农业规模经营主体的发展要求。农业规模经营主体在农村土地流转制度创新中易出现如下行为特征：
1. 对农村土地流转服务方面有需求。“两分两换”农村土地流转制度创新背景下，农村土地流转规模越来越大、范围越来越广、形式越来越多样。但由于缺乏有效的中介服务机构和管理服务体系，导致农村土地流转信息辐射面狭小、流动受阻、渠道不畅和农村土地流转交易成本高等问题，直接影响到龙头企业、工商企业、经营大户等拥有资金实力和生产经营能力的规模经营主体进入农村并实现规模化经营( 张益丰，2012) 。农村土地流转交易成本相对较高，与农户或农村集体经济组织的土地纠纷仍然普遍存在，农业规模经营主体急需当地政府在土地流转过程中切实做好中介服务、组织协调与纠纷处理工作。
2. 对金融信贷方面有需求。缺少资金是农业规模化经营中的一个主要瓶颈。在我国资本市场尚不发达以及农村土地抵押困难的情况下，农业经营项目与经营企业的资金融通方面存在授信担保困难、申请手续繁复、隐性交易费用高等问题( 黄祖辉，2010) 。农业规模化经营具有成本投入大、投资回期长的特点，因此家庭农场、农业专业大户、农民专业合作社和农业企业等规模经营主体在完成农村土地流转后急需金融资金的支持。
3. 对农业保险方面有需求。由于农业本身固有的报酬递减规律，以及农业产业化经营存在自然和市场的“双重风险”，使农业规模经营主体在投资规模上显得顾虑重重，不敢大规模搞开发( 黄亚林等，2011) 。由于缺乏风险防范机制，在面临农业规模化经营过程中存在市场变化和自然灾害等风险时，农业经营主体很难分散或转移风险，往往独自承担投资的损失，因此对农业保险等扶持政策有需求。
( 四) 农村集体经济组织的行为特征
以村委会为首的农村集体经济组织在农村土地流转制度创新中易出现如下行为特征：
1. 农村宅基地使用权和农地承包地经营权主体虚化。村委会在很多方面是法定的农村集体经济组织的代表，在农村集体经济组织缺位的地方，村委会成为宅基地使用权和农地经营权流转的主导方易为村民接受( 孔祥智等，2013 ) 。如果村委会只是作为农村宅基地使用权和农地经营权流转发起方，执行村民会议的决策，此时村委会在作为农村集体经济组织发挥作用，效果等同于农村集体经济组织主导。
2. 农村宅基地和农地承包非法非农化。农村集体经济组织以出租、入股、转让或建立土地基金会等方式利用集体建设用地招商引资，兴办企业，发展地方经济( 黄庆杰等，2007) 。农村集体建设用地流转方式既包括存量建设用地的私下流转，也包括增量建设用地的流转，易导致农村宅基地和农地承包以建设用地流转，把农地非法非农化。
3. 受经济利益和违法成本低驱动，损害农户利益。村委会是农村集体经济组织的代表，拥有与农户脱离而又凌驾于农户之上的行政权利( 陈文通，2006) 。村民会议本是一种监督机制，但需要由村委会召集才能召开，在目前对村委会缺乏实质监督情况下，村委会容易在追求自己利益诉求时选择绕过村民会议，对宅基地和使用权农地经营权流转方式和收益分配不经过农户同意而做出决策。同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然对村委会的职能和义务作了明确规定，但没有规定村委会违法的惩罚措施，村委会违法面临软约束( 戴伟娟，2010) 。农村集体经济组织实体虚化，集体土地事实上由村委会代为管理，普通农户很难参与，也因此难以维护农户和集体经济组织的宅基地使用权和农地经营权流转权益。
4. 村委会决策选择存在不确定性。村委会干部名义上是农户的代理人，但农户缺乏有效的渠道对村委会进行有效的控制和监督。村委会不是经济组织，却实质上拥有农村集体经济组织的宅基地使用权和农地经营权流转处置权，并不用为其决策行为后果承担经济责任。村委会介于单纯的村自治组织和村集体的化身之间，导致实践中村委会行为决策存在较大不确定性。村委会行为动向不仅取决于经济利益，还取决于成员的传统和道德理念。
四、政策建议
1. 尊重农户意愿，确实保护农户利益。农村 宅基地使用权和农地经营权流转事关农户的切身利益和农村社会的稳定，在工作中要充分尊重农户的意愿，避免强迫命令，不得采取行政干预农户宅基地使用权和农地经营权流转的意愿，要根据农户的实际需要与愿望，积极示范，正确引导，切实维护农户利益。
2. 完善法律条文和政策，适应农村土地流转要求。首先，法律上不应赋予村委会代替农村集体经济组织行使宅基地使用权和农地经营权的权力，否则容易使土地流转流于形式，农户利益难以得到保障。因此，有必要完善和修改《土地管理法》等相关法律中村委会代替农村集体经济组织行使农村宅基地使用权分配、农地承包地经营权发包和村集体资产管理等权利的条文。其次，应禁止地方政府对土地流转的行政干预。在目前当地政府仍然为经济行为主体与司法机关互不独立的情形下，很难保证当地政府不通过行政手段对普通农户进行干预。为防止当地政府与农户争利，应禁止政府等职能部门直接干预农村土地流转，只允许政府等职能部门通过提供导向性政策和中介服务引导农户进行土地流转。
3. 确认农村土地所有权，重构农村集体经济组织实体。在农村集体经济组织虚化的情况下，村委会和当地政府介入农村宅基地使用权和农地经营权流转成为可能，同时不尊重农户意愿，土地流转利益被瓜分等农户利益受损现象成为新问题。通过确认农村土地所有权重构农村集体经济组织实体，有助于制约村委会和地方政府等职能部门滥用职权，保障土地流转收益真正落实到农户。
4. 培育与发展农业规模经营主体。首先，应加快要素市场改革，满足农业规模经营主体发展需要。不断健全和完善农村土地制度创新政策，为农业规模经营主体在农村土地流转过程中提供中介、组织协调、纠纷处理等社会化服务，保障其顺利进入农村并实现规模化经营。其次，加强政府农业扶持政策，提高农业规模经营主体发展效率。一方面，继续加大对农业基础性、平台型设施等的公共投入和政策扶持的力度。另一方面，对特定的农业扶持措施和政策，应尽可能直接下达或者落实到农业规模经营主体。
