这么一来，问题就又来了，到底土地制度保护的是原来的承包者，还是保护现在的经营者呢？这里面牵涉到合同签订时间的长短，及租金的高低，如果保护原来的承包者，把他当作小农，出去打工很不安定，钱也很少，要让他随时可以回来，有地可种，就要把承包期缩短，把租金提高。如果要保护经营者，承包期就应该相应地延长，降低租金，两者是互相矛盾的。对城市人来讲，要获得农村廉价、多样的农产品，立法者应该保护经营者，让承包者变成小土地出租者，对农民来讲，要保护弱势的农民群体，立法者应该保护承包者，让小农有退路。所以政策的制定与选择有时是很难的，承包期长，经营者才敢投入，只有经营者大规模投入，连片经营，才能降低耕作成本，国家也才能投入规模化配套的农田水利设施，小地块儿很难。现在国家打算五年内开展土地确权，一旦确定了，经营者就没有办法动地了，因为再一动，田埂、地头就又变了，成本很高，确权本身是很复杂的，要有很多仪器设备，很多人力投入，还要造账，放在小册子里面印好、发证，工程巨大，而且钱从哪来都是问题。
在中国古代，每个村里都埋伏着一些土地。比如，我明明有100亩地，但报纳税的只有60亩或80亩。有的是县集体埋伏了土地，农民是交给国家了，但是县里报给上级政府时少报了，这笔钱就等于地方政府的灰色收入。一旦全国丈量，这几级的灰色收入，包括农民的既得利益都暴露出来了，这在根本上触及了基层政府与农民自身的根本利益，所以在操作上也是存在问题的。现在取消农业税了，还给种粮补贴了，结果土地膨胀出来近1亿亩，这到底是真膨胀还是假膨胀？半真半假。有一个农村的亲戚，我问他说你家多少地？他们夫妻两人的答案不一样，一个说7.2亩，一个说是9亩，我说到底多少？后来才知道一个是纳税亩数，一个是实际亩数。因此，中国自古以来，税亩和实亩从来不是一回事。
所以第一个大问题是土地制度和未来农业发展方向里面潜在的问题，国家正在规划建立适度规模、连片经营，并且建立新的经营主体的现代农业，和土地确权，每块地丈量四至，确权到户，我认为是有矛盾的，而且将花费大量成本。如果不做土地确权，稍微平缓的丘陵地很小，推土机动力足，可以十几亩、二十几亩进行平整，灌溉渠道可以修到里面去，比如原来的承包户有5亩地，那么具体的哪5亩地不重要了，只要有这个数量就可以了，后面再进一步细化，5亩地可以拿多少钱就可以了。因为，农民一旦进城，他和具体的地就脱钩了。现在要把农民和具体的地块联系起来，经营者就没办法进行土地整理工作，这是一个极大的问题。因为会出现这样的问题，地方政府推动土地确权的动力就不足了。
三、土地城镇化问题
城市和基础设施的扩展，公路、铁路、机场等扩展需要土地，这是毫无疑问的。解放后，因为地权的模糊性，全国土地实际上都是国有的。邓小平很聪明，1986年就考虑如何把农地低成本地转化为城市工业和基础设施建设用地，来保证中国的城市化与工业化，可以低成本、高速度地推进。1987年制定了《土地管理法》，1988年第一次修正颁布，1998年第二次修正颁布，第三次修正至今仍未颁布。这个《土地管理法》主要动因就是如何把农民的土地拿来，为城市工业、基础设施所用，同时，保证失地农民至少要维系原来的生活条件不下降，所以规定了三项补偿：1）青苗补偿；2）劳动力安置补偿；3）土地出让金补偿。直接补给农民的是青苗补偿，这个金额通常比较小，大的两项劳动力安置和土地出让金是补给乡和村里的，鼓励他们搞乡镇企业，把剩余的劳动力转化出来。补偿标准是：这块农用土地的前三年纯产出加起来除以3，得出的平均值，在此基础上最高不超过20倍。法规里规定了补偿的上限，而不是规定补偿的下限，什么意思？因为规定补偿的上限，在实际执行中可以低于该上限标准操作，一般是10倍—15倍左右，到1998年是最高不超过30倍。这个立法的用意很明确，就是补偿得低一点，确保中国的工业化和城市化可以高速度、低成本地推动，它的贡献是不容否定的。
城市化大规模推动后，农村剩余劳动力因此大规模地转移到工商业，国际资本也大规模地向中国转移，核心就是土地。地方政府把农民的土地廉价地拿过来以后，招商引资，工业资本的集聚随后带来了地方GDP和财政的增长。在工业化的初始阶段，地方政府只有土地，没有资本，所以要招商引资，前些年中国各级政府都在招商引资，竞相压低土地租金，乃至于零地价，资本才愿意来。工业批租50年、商业批租70年。从这个意义上来讲，我们八九十年代整个的批租，租期50年，3万一亩、2万一亩、1万一亩、几千一亩，摊成50年，工业产品的成本里面，几乎不含地租。我们一般说，一个工业品的基本成本构成，第一是地租，靠地租生活的，马克思叫地主阶级；第二是劳动力，靠工资生活的，马克思叫工人阶级；第三是资本，靠资本运作生活的，马克思叫资产阶级，三大阶级由此形成。中国的工业产品里缺了地租这一块，劳动力工资又比较低，只有资本利润这一块，于是产品价格就只有全球的2/3或一半，这样廉价的产品，按马克思的话说，是“万里长城的重炮”，也就是说，英国认为中国的长城挡不住英国物美价廉的纺织品，但现在我们用同样的产品回报给英国人了。这就解释了中国在短短的十几年内，成为世界工厂，产品成为“中国制造”的原因。我的理解是：中国为了加快工业化，在过去的近30年里，把土地租金出让给资本，也出让给了外国的消费者。坏处就是农民没有得到补偿，好处就是大量的产品扩大到全世界，带动了农民的广大就业，所以要评价利弊很难，要全面地分析问题，单一分析说农民失地了，被剥夺了，再说地方政府确实在补偿过程中，有些补偿款确实存在贪污，要打倒，并不全面。
总的来讲，邓小平的这个政策使得国际资本不得不向中国转移，或者在本国倒闭，或者转移到中国，因为没有一个国家的产品可以不含地租的，中国土地表面上是村所有，实际上还是国有，农民对地权存在模糊性，所以国家说拿走就拿走了。尤其是在2004年以前，土地负载着大量的税费负担，当时征地，不必交税了，有的农民还求之不得。但是，从废除农业税后，现在再征地，奥运会再征地，就不是那么容易了。当然，现在全国范围内，地也征得差不多了，国际市场也饱和了。
所谓的城镇化，就是连接城市与城市、城市与港口。哪个国家搞基础建设像中国这样搞，我地图上画个圈，三年五年机场就出现，我这个地方画条线，公路铁路齐出现，这是利用了农民对地权的高度模糊完成的。加上九十年代以前，土地负载着很重的农民负担，出来打工的人把土地抛掉了还不行，政府还到打工的地方让农民交税，土地没有了，税不用交了，对农民来讲是一种解放。2004年以后，取消一切农民负担了，土地无负载了，种粮还有直补，农民就开始对土地珍重起来了。
换句话说，农地低成本地转出，带动了中国的高速经济成长，农民虽然因为失去土地付出了代价，但是，更广大的农民获得了就业，这是一个不争的事实。不管这个就业当时工资有多么低，但是与农业收入比较起来，是一个巨大的增加。一亩三分地，一年只有几百块钱，去打工的话，一个月就几百块钱。因此，农民在八九十年代出门打工确实是有积极性的，城镇化对农民而言，代表了生活水平翻天覆地的改变。城里人看到农民，很同情、很俯视，我们常说中产阶级患两种病：一种叫做乡愁病，一种叫做对底层的同情病。同情是应该的，是人类最好的美德，但是情况确确实实在变化中。前阵子我去调研，一个机关门房有个老头，我和他聊天，越说口气越大，他说这个工作就是玩玩，这点小钱，一个月根本不够花，他一个月工资1500块钱。我问他你还有什么收入？他说两笔收入，房租收入5万、村里收入2万，一共7万。晚上都在卡拉OK唱歌，他说大学教授怎么那么苦，还不如出租房子，在这里做保安。有一个教授也犯了一个错误，几年前他到杭州下沙高校园区上课，一个司机来接他，他问那个司机说农民的收入多少？说农民很苦，土地都被剥夺了。结果那个司机被逗乐了，他说征一亩地十万块钱，现在农户有几种收入，算下来比教授多一倍。所以不要低估，事情比较复杂，同样的失地农民，不同地方、不同时间段也不相同。
四、人的城镇化问题
这里面包含两个大问题。第一是城镇化是不是人都要进城呢？是不是可以住在村子，不必搬进城里面？只要是就业方式城镇化了、收入方式城镇化了、消费方式城镇化了，农民也就城镇化了。这是第一个观点。前年我到湖南的冷水江市去，那个市有3万人口，当地有矿业、有制造业，本地农民都在附近的矿业里、厂里做，根本不想把家搬到县城去，乡村即城市，这就是城乡一体化。
第二，没有工业化就没有城市化，我们把城市化看成是工业化的一个函数，没有工业化，盖了很多房子，把农民引到房子里面去，这叫伪城市化，是要出问题的。而且，不是所有的城镇都有工业化条件的，那些没有工业化条件的镇，是不适合人的城市化的，没有职业，人不可能进镇，进镇也没有用。把农民赶到六层的房子里面去，脱离了他原来的农业方式，这也是有问题的，他没有钱，没有稳定的就业，你把老头、老太太装进去了，年轻人出来打工。换句话说，城镇化必须跟就业结合在一起看问题。
北京、上海、广州这些地方，是工业化的城市，是大量吸收外来劳力的城市。上海市990万外来常住人口。这些人口是无法做到完全城市化的，只能通过一些政策逐步地把部分人分流出去。中央文件有规定，这些城市要设门槛，要继续把部分外来人口屏蔽在城市化之外，这是有一定理由的。现在我们能够做的，常住人口有稳定就业、有稳定住房，教育问题优先解决，尤其是九年制教育要解决，这个杭州做得比较好，杭州的九年义务教育都在财政里供养了，然后允许中考，接下来允许高考，因为杭州附近有很多高等学校，民办的、官办的。但是上海、北京这些城市怎么办？理论上来讲，都是中国的公民，你为什么要保护城市那么多特权？上海2007年以后，把外来子弟民工大概40万左右，九年义务教育都纳入上海市的财政供养了，享受和上海孩子一样的待遇，上海为此每年多支出20个亿。但是，农民工提出要求，托儿所、幼儿园怎么办？还有，允许不允许中考？有的人说应该允许中考啊！此言一出，上海市民跑到教育局去闹。原来潜伏的矛盾公开化了，这些问题到底怎么解决？都是很困难的问题。
另外亟待解决的是，农民工在某地打工缴纳的社保，尤其企业给他缴纳的那一块，应该随着他的常住地流动跟着他流动。现在地方政府没有做，因为企业给农民工缴纳的社保，已经纳入到城市养老体系里去了。如果你允许它带走的话，就形同于要在我的财政里切一块补进去，所以地方政府不愿意。
总而言之，对大量吸收外来劳动力就业的城市而言，这些人口的城市化是一个比较复杂的问题。
