中共十七届五中全会上做出了一项重要的形势判断，即我国经济社会发展的环境资源约束性强化。解决这一问题将成为我国经济社会发展优先考虑的重要事务。就农业的情况看，资源环境的约束性强化问题同样十分明显，已经成为我国农业发展的难题。解决这一问题的出路就是要在农业生产的资源利用方式上下功夫。
与工业、服务业相同，农业资源综合利用问题同样是我们摆脱“资源环境约束性强化”困境的有效途径。农业资源综合利用涉及农业生产的诸多方面，生态农业、循环农业需要资源综合利用，而且，资源综合利用是循环农业的核心内容；资源综合利用有利于养殖业的良性发展，对防止养殖业的污染问题具有重要作用；种植业、畜牧业对资源综合利用的需求越来越旺盛；以小流域为中心的山、水、田、林、路、沟的综合治理发展坡耕地农业就是农业资源综合利用的一种重要形式和内容；此外，对水、土、肥资源利用的统筹规划，合理配置也是农业资源综合利用的重要方面，等等。总之，农业资源综合利用涉及农业生产和农村生活的各个方面。同时，农业的各个产业是相互联系的，这种相互联系是通过资源综合利用来实现的。然而，尽管我国农业资源综合利用的实践在不断发展，但如何有序开展农业资源综合利用工作仍存在很多问题，关键是相关的法律规范缺乏，没有建立起有效的规则和秩序，在很大程度上影响了我国农业资源综合利用工作的开展，也就限制了资源综合利用在农业生产中发挥应有的作用。
为了促进我国农业资源综合利用法制建设的建立和完善，笔者就我国农业环境法制建设以致农业资源综合利用法制建设的总体情况，以及如何推进我国相关法制建设谈一点粗浅的意见和建议如下：
一、我国农村环境资源法制建设的总体缺陷
或许有人会说：中国各行业的法制建设大都不完善，不仅仅是农村环境资源法治建设的问题。这种说法也许反映的是事实，但我国农业环境资源法制建设，特别是重要的农业资源综合利用法制建设的不完善，又与一般行业的法制建设不完善有所差别。因为农业法制建设和资源综合利用的法制建设的不完善几乎接近于空白。对此，有人也还可能会问，我国有30部左右的环境类法律，这些法律很多都应适用于农村，为什么说有关农村的环境法律规范几乎是空白呢？我国的一些法律对资源综合利用问题也做出了规范，为什么能说是一个接近于空白的问题呢？解答这样的问题，要从三个方面来说，一是从我国作为一个世界上最大的发展中国家和农业大国对农业环境法制建设的需求来说；二是从我国环境法律规范的自身状况来说；三是从我国农村资源综合利用法律规范存在的问题来说。
首先，从第一方面来说。改革开放30年经济建设取得巨大成就的同时，我国的农村（农业）法制建设取得了不小的成绩。但也仍然存在着很大的差距，这个差距不是体现在有关农村经济、社会方面的立法和实施上，而是体现在与这两个方面相关的农村环境法制建设上。为什么这样说呢？我国作为世界上最大的发展中国家和农业大国，必然有她的特殊性。这些特殊性不但在政治、经济、文化等方面有所体现，在法治、环境管理等方面也同样应该有所体现。尽管迄今为止我们没有总结出我国作为农业大国在法治和环境管理方面的特殊性，但并不意味着这种特殊性不存在。这就是说，因为我国农村有众多的人口，这些人口的行为不时地产生对环境的影响，从一般社会管理和法律科学上说就应当有这样的法律规范，即应当针对我国农村的特殊地位、特殊状态而创制出有关农村环境方面的特殊法律规范。如果从具体的问题入手，量化农村的环境法制问题，我们就会清楚地发现，诸如像农村小流域治理的法律规范问题，农村的资源综合利用法律规范问题，以农村的山、水、田、林、路、沟为内容的坡耕地改造的法律规范问题，乡村整体规划的法律规范问题（这个问题已经为城乡一体化规划所实现），农业生产的环境保护及其法律规范问题，畜牧业、渔业和养殖中的环境法律规范问题，集体所有的自然资源的管理及其法律规范问题，等等。这些都是应该予以具体的法律规范的。而现实中，这样的法律规范却是极为缺乏的，很多只停留在宪法规范和一般法律的原则规范上，专门法律或者特殊法律的具体规范几乎为空白。
再从第二方面来说。尽管我国有30部左右的环境法律，但如果我们具体地分析一下，就会发现其中的问题。在城乡规划法颁布前，我国仅有一部城市规划法，而没有农村规划法。以至于当时我国环境状态最为恶劣的区域之一恰恰是城乡接合部，当时的许多“十五小”企业也大多在农村，或者在城乡接合部地区。更进一步地说，当时的立法工作仅考虑到城市的规划和现代化发展问题，而忽视了对农村的规划和农村的现代化建设问题。再比如，我们有清洁生产促进法，但这部法律主要是以工业和服务业的清洁生产为主要规范内容，对于农村的清洁生产工作规范的极为有限；再比如固体废物污染环境防治法，这部法律的规范重点也主要是针对工业和城市，关于农村的固体废物污染防治问题并未给予更多的关注；再看循环经济促进法，这部法律对农业循环经济的关注也同样是极为有限的；最后我们来看看有关大气、水、噪声污染防治类的法律，尽管这些法律适用范围并没有排斥农村，但有关农村的污染防治问题缺少特殊的规范内容，特别是与农村污染防治关系最为密切的土壤污染防治法至今没有制定；在河流和海域对于农业的破坏，缺乏强有力的、有针对性的法律规范予以防范和保护，等等。以上这些足以说明了，我们对农村的环境法制建设是重视不够的。这种不重视的后果是目前农村面源污染问题越来越严重、土壤不安全导致食品不安全等诸多问题。
有关第三个方面要说明的问题，即农村资源综合利用法律规范问题，就是本文所要讨论的核心问题，而要弄清这个问题还必须首先弄清我国资源综合利用法制建设的总体情况。
二、我国资源综合利用法制建设的总体情况
（一）有关资源综合利用的理论问题
资源综合利用，顾名思义即将资源综合性利用。是指在科学技术支撑的前提下，将资源高效利用、充分利用、最大化利用的具体资源利用活动。它不同于任何抽象的关于发展方式和资源利用方式理念引导下的盲目的行动；具体包括对一次资源的综合利用和对再生资源的综合利用；不但包括对核心或者主要资源的充分利用，而且包括对伴生资源或者辅料的充分利用，即人们通俗所称的将资源“吃干榨尽”。农业的资源综合利用，是指在农业生产的源头，对于一次资源包括土壤、化肥、农药、农具等资源的合理利用、高效利用和无害化利用以及对农林废弃物的再生利用、合理利用。
