问题之三：农村基础设施建设制度设计的缺陷
从历史上看，在集体化时期，国家在进行农村基础设施建设时一直依靠的是在土地集体所有制基础上的强制动员机制，其中最典型的就是农田水利基础设施建设。土地家庭联产承包责任制实施后，这种强制性的社会资源动员机制虽然减弱，依然存在在收取农业税基础上的“乡提留、村统筹”作为固定的村庄公共建设资金来源，并且从制度上仍然规定农民有义务通过“两工”来为村内的公共基础建设投劳。但是，国家农村税费改革的实施，使得乡村机构对农村基础设施的管护不再具有稳定的资金来源，而单纯依靠“一事一议”制度来筹集必要的管护资金在实践中也面临着许多问题。
第一，“两工” 制度取消抽掉农村基础设施建设和公共事业发展的基础。农村义务工和劳动积累工一度在冬春农闲时节兴修水利工程、植树造林、维修乡村道路以及防汛抗洪抢险等方面发挥显着的作用，为农村建设做出了突出的贡献。长期以来， “两工”维系着我国摇摇欲坠缺乏投入的村庄农田水利设施的维护与修建。1989－2000年，全国平均每年投入劳动积累工72. 2 亿个工日，如果以目前的每个工日30元计，则农民每年对水利投入的积累达2166亿元，如此推算，1989－2000年农民对水利投入累计达25992亿元。
实行农村税费改革后，与农田水利建设有关的公积金、“劳动义务工”和“劳动积累工”被取消，使农村基础设施建设筹资筹劳失去了制度基础。农村在取消“两工”之后，虽然减了农民的负担，也是一把双刃剑，使原本就很薄弱的农村基础设施建设的投入明显不足，从这看又“增负”了。“两工”取消以后，农业基础设施建设新的投入机制一直没有建立起来，全国农民兴修农田水利投工量，1998年超过100亿个工日，2003年减少到47亿个，2004年不到30亿个，国家水利部的一位部长也指出： 2004－2005年度， 全国农田水利基本建设农民投工比1998－1999 年度下降近70% ，完成的土方量下降59% ， 改造中低产田面积下降38% ， 新增恢复改善灌溉面积减少35%。
取消“两工”后，乡镇干部无权像以往那样组织农民出工，否则会因“乱摊派”受到批评。在市场经济下，即使乡镇干部“派工”，若没有合适的报酬农民是不会出工的。农业税、“三提五统”都取消了，没有其他产业的村组，其经济状况举步维艰，农村公共产品建设陷入“心有余而力不足”的困境，导致农村道路损毁无人维修，渠道、堰塘等农田水利设施得不到有效维护。所以到现在许多农民村庄周边的浇灌设施就成了没娘的孩子无人管，国家只管大江大河。农民没有办法，要么有的地方偷偷地还坚持“两工”，要么有点钱的或者是有点路子能够从上边要到钱的，以打井来浇灌，吃子孙的饭。
第二，“一事一议”制度带来高额交易成本。在税费改革后，“一事一议”成为进行农村公共投入决策的首推方式。 但“一事一议”筹资筹劳政策在执行中遇到高额的交易成本问题，主要表现如下：（1）开会成本不断增大。由于农民的自发分散性和村集体约束力的弱化，农村召开会议时，村集体需要发“误工费”才能激发参会“热情”。同时，大量农村劳动力外出打工，很难达到要求的议事人数。因此，需要付出巨大的成本才能开会成功。（2）农民对公共品需求不同。在同一村庄中，农户间存在异质性，体现在经济收入、住处地理位置、种植作物等方面，从而导致不同农户对农村公共品需求不同。在同一个村中，村东头的村民可能要修路，村西的却要修坝，村南的要修渠，村北的要修桥，所议之事难以统一。（3）达成协议难、筹款难。农村中大量高素质的劳动力外出打工，导致参加会议的人员多数是妇女、老人，他们文化层次低且不是家庭事务的主要决策者，很难表达自己的真实意愿。严格按照有关文件精神来执行，“一事一议”常常会变成“一事无成”。村委会提交审议的筹资筹劳方案往往难以通过，即使通过了一些村民也不主动交款，没有约束机制往往导致筹款的交易费用上升。（4）监督成本高。由于存在“开会难”、“统一意见难”、“一事一议”成本高等方面的影响，基层干部往往采取简单的工作方式，有的甚至于钻管理上的“漏洞”，采取按“假指印”、“假签字”等方式进行。甚至有些地方把不属于“一事一议”的收费项目列入议事范围，存在“多事一议”等不规范行为。但由于村庄多而分散，“一事一议”管理规范也还未完善，对以上行为进行监督十分困难。
第三，原子化农民之间合作难，资源动员面临挑战。实行家庭承包制后，农户作为农村基本的组织形态，既是消费单位也是生产经营单位。由于经营规模小，地块分散细碎，给生产带来了诸多不便，同时也造成了劳动空间转移的时间成本耗费。但是，农户作为具有独立经济利益意识的经营主体，其生产经营活动要么力求使私人边际成本等于私人边际收益，要么会向外部转嫁成本但不会自己承担外部成本。于是，作为具有外部性的共用设施，如农田水利等农村基础设施建设对农户而言是一种成本高且没有规模效益的活动，就很少有人去建、去维护，而多表现出“只用不管，难于合作”的现象。
第四，农村社区不能对农民进行有效组织，农田水利等公共服务处于瘫痪状况。中国的社会结构在历史上呈现出的是“强国家、弱社会”的特点，这种社会结构在计划经济体制时代达到极致。改革使计划经济体制转向市场经济体制，国家对纵向社会的控制有所放松。家庭承包制的实行，改变了原来村集体与农户的关系，集体不再像过去那样能够将分散的农户整合到一个严密的计划体制之下，新的农村社区基本结构由村民选举产生的委员会和分散独立的农户构成。但是由于路径依赖，没有从根本上改变“强国家、弱社会”的社会结构性质。虽然农村基础设施建设的国家动员能力弱化，但是在与社区的关系上，国家仍然扮演着强大的角色，农村社会组织没有得到充分的发育和成长，农民组织化程度不高，农村社区的公共事务不可能得到相应的解决，出现农田水利等公共事务缺乏组织与管理的现象。
第五，农田水利等农村基础设施投资风险大，民间资金缺乏投资激励。农村基础设施建设具有投资大、风险高、资金回收期长的特点，并且我国农业比较收益低，投资农业基础设施很难获得预期收益，尤其是像农田水利这样纯粹为农业生产服务的基础设施更是如此。对于私人企业或民间资本来说，农村的市场环境远不如城市，融资渠道狭窄，相应的社会服务落后，在农村进行基础设施建设的投入成本高、效益低，对于逐利的企业来说，放弃农村市场，把资金投在城市是一种理性的企业行为。这恰恰反应出动员私人业主或民间资本投资农村基础设施建设的困难。
第六，地方政府“从上不从实”，片面追求部门利益。当前，我国各级政府官员主要是对上级负责。在农村基础设施的提供中，出现基层政府不将有限的公共资源用于当地民众和当地经济发展最需要的基础设施，而用于上级政府认为最重要的方面。基层政府这种行为的直接制度诱因是官员升迁考评制度和政绩考核制度。在现有的制度体系下，一般说来只有当下级官员的行为得到上级认可的前提下才有升迁的可能。这就诱使基层政府在基础设施提供中“从上不从实”。因此，各级政府（或者说政府官员）基于自身利益的考虑， 不愿提供花费资金多、而短期显性效益不明显的农村基础设施，导致像农田水利等农村基础设施提供格局扭曲甚至主体缺位。
