现行农村土地制度呈现出极大的不合理性。一方面，现有的土地制度严重制约了农村土地的合理流转，农用地无法通过市场手段合理集中，以实现农用地的规模化经营，导致土地利用效率下降； 另一方面，城市化和工业化的发展不断提出更多的土地需求，政府征用农村土地的数量越来越多。依靠公权力征用土地的非市场化土地流转，征地补偿款无法反映土地的市场价格，农民的利益受到严重损害，由此引发严重的社会矛盾。农村土地制度的不合理，已成为严重制约乡村治理的重要因素，亟须对其进行完善。
一、现行土地流转体制下的乡村治理现状
我国三农问题的根本原因，在于我国的城乡二元社会结构。这种二元结构的核心要素包括二元户籍制度 、与户籍相联系的社会公共福利分配，以及农村土地的非市场化，这些因素对我国乡村治理产生了严重影响，具体表现如下：
(一)大量农村青壮劳动力外出务工，农村空心化现象严重
自20世纪90年代以来，我国快速的工业化和城镇化，农村劳动力大规模外出务工，形成了举世瞩目的民工潮现象，农民的非农收入也随之不断提高。据估测，目前我国共有2.3亿农村劳动力转移到非农部门就业，占全部农村劳动力的48%。一般而言，在非户籍限制国家，不存在城乡二元社会结构，工业化和城镇化引起的农村人口向城市流动，既是劳动人口的流动，也是举家非劳动人口的流动，这种迁移是永久性和不可逆转性的。然而，我国农村人口的这种大规模迁移，却是在户籍制度的制约下，具有向农村抽血式的特征来进行的，且是可逆转性的。受制于落户城市的艰难，我国农村人口向城市的转移仅仅是劳动年龄人口的迁移，年老和年少的非劳动人口留在农村。而精壮劳动力也只是进入城市阶段性就业。一旦这些精壮劳动力年老，缺乏在城市就业的竞争力时，他们仍然返回农村。留在农村的人口，呈现无劳动能力人口比例极大的现象。依靠这些年迈体弱的无劳动能力人口从事分散的土地经营，农村经济的萧条程度可想而知。农村严重的空心化现象给乡村治理带来了相当的难度。
(二)随着人口老龄化程度的加重，农村低收入带来的养老难问题严重
随着我国30多年的计划生 育政策的有效推行，相伴而来的是人口的快速老龄化，以及伴随老龄化带来的养老困难问题极为突出。由于计划生育的有效推行，我国仅用其他国家1/4左右的时间即从成年型国家过渡到老年型国家。而城乡人口老龄化程度严重倒置是我国人口老龄化的典型特征，即相对于城市，我国农村人口老龄化形势更加严峻。第六次全国人口普查数据表明，我国60岁及以上农村人口为0.993亿人，老龄化程度为14.98%，农村老龄人口占全国老龄人口的55.92%，高于农村人口占全国49.72%的比例。而有的研究认为，我国农村老龄化的程度要高于普查数据。相较于城市，农村老龄化不但人口比例高，养老问题更为严重。就全国农村地区的情况来看，社会养老覆盖面窄，保障程度低。据全国老龄委统计资料，我国目前农村社会养老保险的覆盖率为34%，60岁以上农村人口每月可以领取到的养老金平均为74元。在现行物价指数下，月均74元的收入只能是杯水车薪，发挥不了养老的应有功能。此外，大部分农村人口的收入情况，也基本堵死了依靠积蓄养老的途径。至于财产性收入，土地是农民唯一值钱的财产。尽管我国处于大规模工业化和城市化时期，急剧扩张的建设用地需求，需要将农民所有的土地转化为工业建设和城市建设用地，这原本是一条较好的农民获取财产性收入的途径。然而，我国工业化和城市化所需的农村土地，都是通过征收和征用而取得，土地征用的补偿远远低于土地出让的市场价格。这种农村土地的非市场化流转，消灭了农民通过转让土地财产取得收入进行养老的途径。大部分农民最终面临的是养老困难的处境。农村养老问题的客观存在，是乡村治理的一大困境。
(三)农村土地的非市场要素化，农民很难从正规金融机构获得资金支持
在我国，正式的金融机构缘于自身的风险管控能力不足，只在借款方能够提供具有相当价值的特定财产作为抵押担保时，才有可能发放贷款。农民的主要财产是拥有土地使用权的土地，以及建立在集体所有权土地上的房屋。而依照我国现行法律和政策，所有的农村土地和房屋，都不能进行市场化流通，不被法律和政策允许进入市场变现交易。这些不能进入市场流转的土地和房屋，不得成为融资担保物，农民基本上丧失了通过抵押担保，从正规金融机构取得信贷发展经济的途径。为了获取资金，急需资金的农民和农村小微企业，被迫向非正式的未受规范管理的民间放贷机构融资，甚至通过高利贷以解资金之需，导致不少农村地区高利贷盛行。这种民间高息借贷一旦群体化和产业化，很难避免非法吸收公众存款等金融违法现象，而一旦高利率民间借贷资金链条断裂，则容易导致大规模群体性事件，给乡村治理带来极大隐患。
(四)强制性的农村土地流转产生严重的社会矛盾与冲突
我国工业化、城市化进程中新增的建设用地，基本上都是从农村尤其是城市近郊农村获取，取得的方式是通过政府的强制力从农民手中征用等非市场化流转。政府将农村集体所有农民使用的土地，用行政命令方式变为国有土地，土地用途也由农业用地改为工商业用地。政府所需支付的，就是对农民的征地补偿款。政府所支付的征地款远低于将该土地出让后的价款，这种土地出让金与土地征用款之间的价差，直接归政府所有，也是农民与政府之间围绕着土地征用激烈冲突的根源。我国现行的农村征地制度，法律法规缺失，农地征收处于“无法可依”状态，与此对应的是工业化和城市化进程的加速，必然伴随大规模农村土地的征收征用。由于专门针对农村土地征收的法律法规缺失，容易触发和滋生大量群体性事件和恶性事件，使农村地区陷于维权与维稳的矛盾处境，给乡村治理带来重重困难。
二、我国现行农村土地流转模式及其评析
为了推动农业产业升级，中央政府陆续出台了相关政策，鼓励农民通过转租等方式适度规模化经营，但由于农业的低产出和低收益，大规模的农村承包地集中经营现象并未出现。民间自发的农村土地流转数量，占农村土地总量的比例低，占主导地位的还是以地方政府推动的半市场化土地流转。各种流转模式都在一定程度或某个方向上努力促使土地流转，然而受国家法律政策制约，土地流转受束缚导致的弊端仍然显现。
(一)我国现行农村土地流转的主要模式
各地方政府的方案不同，形成了浙江、苏南、成都、广东等几种比较有代表性的模式。
浙江自20世纪80年代即开始了自发的农村土地流转，而且流转类型包括出租、互换、委托第三方经营、反租倒包、土地入股、土地信托和季节性流转多种形式。据国务院发展研究中心“农村土地承包经营权流转问题研究”课题组调查结果显示，截至2008年底，浙江省土地承包经营权流转面积545.95万亩，占总承包耕地面积的27.6%，远远超过全国流转面积比例8.7%。以嘉兴的“两分两换”模式最具特色。即农民在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障，且两者相互独立。政府鼓励农民放弃宅基地，到城镇购置商品房或置换拆迁安置房，或者引导农民到规划的中心村集中居住；对于转包、转租承包地的农户，以年租金形式将承包地等反租给村集体经济组织经营，达到一定年龄的农民可以获得生活补助； 对于愿意永久放弃土地承包经营权的农户，政府参照被征地农民标准和办法办理社会保障；政府将农民置换出来的宅基地复垦成农业用地，由此置换出国有土地用地指标，国有用地指标下的土地用于工商业开发。
“双置换”的苏南模式，与浙江嘉兴模式不同之处在于，宅基地置换与承包地置换必须同时进行，农民无权进行选择。土地承包经营权置换完成后，统一由基层政府进行出租，实现土地的集中承包经营。农村住宅的置换基本按照产权调换的方式，以“占一补一”的原则在安置小区内进行集中安置，但不改变农村人口户籍。虽然农民的生活方式“市民化”， 但在短期内依然保留其农民身份。一旦土地承包经营权置换完成，即可参照当地失地农民社会保障体系标准按照年龄段的不同纳入城镇职工保障体系，享受城镇居民基本医疗保险待遇。
成都土地流转模式，概括起来主要为“两放弃、三保障”。“两放弃”是，农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的， 在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。“三保障”一是农民能够在城市的二、三产业就业，二是在城市拥有自己的住宅，家属能够在城市居住，三是能够享受城市居民享有的社会公共服务。“两放弃”和“三保障”互为条件。在这里，农民变市民实际上是一种物质和身份的交换，即农民以承包地换城市的就业和社会保障，以宅基地换城市的住宅。这种模式主要适用于城市郊区。政府取得集体建设用地，可以用于建设农民住房 、 农村集体经济组织租赁性经营房屋。在满足安居工程需要后，农民原有宅基地和非耕地经整理后变为国有土地，再经市场化途径出让。
与其他地区最大不同，广东主要集中于集体建设用地的直接流转，确立了集体建设用地竞争性出让方式。以广州市为例，依照《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法 》，集体建设用地流转在全市统一交易平台进行。在集体建设用地所有权不变的前提下，集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租、抵押等形式流转。使用权人按照批准的土地用途使用土地，确需改变土地用途的，应当经集体建设用地所有权人和土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。政府作为监管者不参与流转的收益分配，收益归拥有集体土地所有权的经济组织成员集体所有，在扣除集体经济组织成员社会保障支出后，剩余部分的使用，由集体经济组织按法定程序提交成员大会讨论决定。
(二)我国现行农村土地流转模式的特点及其评析
上述各种模式一定程度上盘活了农村土地，让其进入流通领域，农民也程度不等地从中得到一些实惠，有助于少数地区农村乡村治理的改善，但是受制于全国性的土地和户籍制度，从根本上改善乡村治理作用极其有限。
1.地方政府自利性是现行农村土地流转的原始驱动力，易产生农民与政府的强烈冲突与对抗。各地方政府进行农村土地流转探索的动力，主要是为了获得更多的可供出让土地和用地指标。在城市化进程中，各级地方政府普遍表现出土地饥渴和资金饥渴症状。通过卖地并发展房地产业，地方政府可以快速获取巨量资金。但是，我国的土地所有权制度和用地政策，却制约着地方政府的供地规模。而经过快速的城市扩张，原来国有可用于出让的城市土地几乎枯竭，地方政府唯有通过强制征收与和平赎买，实现农村土地所有权由集体向国有的转化。与赎买相比较，强行征地的资金成本较低。所以，绝大部分地区都采取强行征收农村土地的办法。强行征收农村土地固然资金成本低，但支付的社会成本，尤其是维稳成本却很高 。 由于土地国有化之后的土地出让金，往往是农民获得的征地补偿款的数倍乃至数十倍，政府无偿获得高额的土地价差，与被征土地农民之间产生强烈的利益冲突，易遭到农民的强烈抵制，暴力拆迁与暴力抵制拆迁引发自焚等悲剧时有发生，大批农民不停上访，给社会稳定造成极大破坏。
地方政府要合法地将征收农村土地推向市场，还必须有上级土地管理部门下发的建设用地指标。鉴于我国人多耕地少的特殊国情，为确保 18 亿亩耕地红线，各地方政府可获得的建设用地指标规模，主要依据当地的耕地面积加以确定，并实行建设用地指标规模与复垦土地数量相挂钩的政策，复垦耕地数量越多，可以获得的用地指标数量就越多。前述各种土地流转模式，在具体操作上有技术性差别，就本质而言都是通过房屋和城镇居民身份置换农民宅基地，再将宅基地进行开发或者复垦，既获得了可供商业开发的土地，又可取得更多的建设用地指标。这些流转方式与征地的不同之处，在于更多地尊重了农民的自主意愿，过程中的社会矛盾也不会那么尖锐。这种以政府利益为导向的农村土地流转，虽然不是真正意义上的市场化流转，但对于缓和农村社会矛盾，改善乡村治理有一定的效果。
2.多数模式只适用于经济较为发达的城市郊区，普遍推广具有局限性。目前地方政府推行的农村土地流转，内在动因是为了获取更多的工商业建设用地和建设用地指标，采取的手段是以集中统一开发的居住房和城镇户口，置换农民的土地。这些模式对离中心城市较远的农村没有适用的余地。因为，可以进行连片开发作为工商业使用的土地，必须是地理位置优越，交通便利，靠近中心城市周边的土地，是城市化进程中需要被占据的。只有城市郊区的农民宅基地，政府才有兴趣进行置换，这就是为什么我国试验性质的农村土地流转，都是由经济较为发达的地方政府推动。而大部分远离中心城镇的农村土地，几乎没有作为商业用地开发的价值。以置换方式实现这些地区的农村土地流转，政府方面没有利益驱动力，农民也无法从中得到任何益处，因此这些流转模式不具有普遍推广意义。
3.村集体与村民权利关系不明确，存在农民利益受损的风险。无论是房产换宅基地的模式，还是不改变集体土地所有权性质的土地出让模式，都有一个共同的问题，即村集体和村民的关系定位不清晰，村集体的角色不明确。中国农村土地，在理论上属于内涵外延均不清晰的农村集体所有。从法学逻辑的角度看，集体不是合适的所有权主体。集体既不是合伙，也不是法人组织，更没有出资人。集体所有的结果，只能是掌控集体组织的具体成员支配财产。由于我国部分农村地区落实《村民委员会组织法》不完全到位，农村实际的民主化程度有待大幅提升，实际中的集体利益不能完全代表农民利益。这样，就有必要在制订农村土地流转政策过程中，确定集体与村民个体在利益分配上的合理规则。否则，很容易引发代表集体的村干部借集体之名，利用职权图己私利，最终损害村民利益的现象。
