三、以优化乡村治理为出发点进行农村土地流转的制度设计与构想
农村社会乡村治理的根本改善，有赖于整个社会政治和经济领域的深刻变革。在现有条件下，我国应通过制度设计促进农村土地的市场化流转，改善乡村治理。
(一)全面土地确权，实现农民土地使用权的永久化
在可预见的将来，集体所有制仍然是我国农村土地的基本所有制形态，农民个体只能享有集体土地使用权。笔者认为，可以通过土地使用权制度的变革，为将来的土地市场化奠定基础。在法律上，土地使用权也是一种可以对抗任何第三人的用益物权，受物权法及其他法律的保护。只要土地制度设计得当，完全可以绕开土地所有权方面的障碍，实现农村土地有效的市场化流转。我国可通过修订《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，赋予农民对承包经营的土地和宅基地享有永久使用权。在完成这种制度构建的前提下，进行全国范围的农村土地使用权登记 、确权工作，以使土地权属清晰，避免出现土地权属纠纷乃至引起群体性暴力事件等，对土地流转造成严重障碍。由于历史的原因，除了农村承包经营的耕地有使用权登记发证外，农村地区相当数量的农民宅基地使用权没有进行使用权登记。也有相当部分的土地，在20世纪50年代初期土地改革中，曾经清楚确认过土地所有权人，但由于土地逐渐撂荒，长期处于使用权人不明的状态。此外，不同集体和不同农民之间，也存在土地边界模糊争议。因此，需要制定统一的规则，在全国范围内进行土地使用权的确权、登记和发证工作，通过行政调解、司法诉讼的方式，使全部农村土地使用权处于高度明晰状态。
(二)确立农村土地使用权市场化自由流转制度
农村土地集体使用权的流转，目前只限于为政府获取城市化和工业化目标而存在，行政权力的滥用，地方土地财政的冲动和农民利益的冲突，不断引发政府与被征地农民的对抗，不利于改善乡村治理环境。农村土地流转制度改革的目标，是完全确立土地使用权的市场化流转机制。这种机制就是“自由流转，公益征购”。基本内容是：所有农村土地使用权均可以市场化流转，土地使用权人可以自由出让其土地使用权，任何组织和个人也可以通过市场购买农村土地使用权。对于社会公共利益需要的土地，政府在支付了市场价格以后，可以对农村土地使用权征购而不是征用。
这种农村土地使用权的流转，和现行的农村土地流转方式有着根本的不同。其一，极大地扩展了流转土地的范围，为向集约化农业转型提供了合理路径。我国未来相当一段时间内的城镇化目标，就是大规模缩减农村人口，实现农业人口向城镇人口的转移，同时逐步实现分散的传统农业向集约的现代农业的转变。因此，农村人口向城镇人口的常态化转移之后（此处的常态化转移是相对于目前的农民工方式转移而言），该农户原先拥有使用权的土地如何处理，就成了必须解决的现实问题。按现行做法，农户只能短期化地将其土地出租等，或者由原先的村集体收回。前者无法达到有规划的长远考虑的利用土地，后者极易引发农地使用权人与村集体的矛盾与冲突。农业仍然是分散的小规模经营，无法实现向具有规模效益的农场式集约化农业的转变。要实现这种农业转型，就必须以农业用地的大规模集中转移为前提。经济学的基本原理和历史经验一再证明，市场配置资源是最佳方式，而农村土地使用权的自由流转，正是实现农村土地集中经营的有效途径。其二，参与农村土地流转的主体不受限制，保障土地流转的公平性。现行的农村土地流转是公权力介入下的半强制流转，受让主体只局限于地方政府。这决定了是否交易、交易价格等各项条件，只能由买方决定。这种单向的唯一交易对象的流转，无论在制度上设计得多么精细以力保公平，但最终在执行层面上必定以牺牲公平为结果。要解决这一问题，农村土地流转就必须是市场化流转，必须体现市场的要义。市场的最大特征之一就是交易的自由，其中选择交易对象的自由则是其应有之义。按照这一要求，农村土地流转改革的制度设计，对农村土地使用权的购买主体，不宜进行过多限制。原则上，任何自然人、法人和其他组织，均有权参与农村土地使用权的购买。唯如此，农村土地流转的市场化才能落实，才能实现土地资源的最优化配置。其三，政府征购只是特例，仅限于公共利益的考量。我国现行的城镇化、工业化用地，基本上采取强行征收农村土地的办法。这种强制性的征收农村土地的作法，造成的社会不公已是人所皆知，对社会造成巨大的破坏，已到非改不可的地步。农村土地使用权的市场化流转，无疑是克服当下农村土地强行征收制度所带来的弊端的根本良方。
诚然，农村土地使用权的市场化也有其自身的缺陷，交易中讨价还价的低效率，出卖方非理性的漫天要价等，都会带来当下强行征收不会产生的副作用。尤其出现公共利益需要用地，而土地使用权人又拒绝出让土地情形，土地的市场化流转制度便成了社会发展的阻碍，这需要通过土地征购制度加以纠正。所谓土地征购，是指土地的强制性购买，即流转是强制性的，价格是市场化的。土地征购和土地征用虽然都是利用行政权力，不以土地使用权人的意志为转移，实现土地的强制性流转，但土地征用的范围宽泛得多，既包括公共利益用地，也涵盖工商业用地，征地补偿价格由政府单方面确定。而土地征购只适用于社会公共利益所需的土地，政府的强制性仅体现在对土地的获取手段，补偿标准由双方当事人通过谈判确立。如果最终无法就价格达成一致，任何一方均可以向法院提起诉讼，法院依照该土地的市场价格判决确定合理补偿标准。通过土地征购制度，保障社会公共利益用地需求的同时，农民也获得市场标准的补偿，实现社会公共利益和私有权利的合理平衡。
(三)制定科学合理的政策措施，以辅助土地使用权流转制度的顺利推行
农村土地使用权的流转虽然在乡村治理中占有重要地位，毕竟只是农村社会系统的小系统，欲发挥出市场化流转的作用，克服可能由此带来的问题，需要一系列的配套性措施。
1.建立全国性的土地利用规划和全面详细的城乡建设规划。我国是人口大国，确保粮食安全，始终是我国制定任何土地政策的基本前提。农村土地流转制度的改造，同样应当以保护耕地确保粮食安全为基本前提。在全国范围内，根据不同地区土地的性质，对全部国土的使用做出规划，详细规定每一块土地的性质和用途，留出足额的农业用地指标，制定严格的耕地保护措施，对每一块土地实行用途管理，严禁任何单位和个人将农业用地非法转变为建设用地，严禁改变土地用途。土地自由流转的任何土地受让人，均不得将受让的规划中的农业用地改变成建设用地，不得改变用途。在这种严格的土地利用规划管制之下，即使所有农村土地自由流转，都不会减少全国的耕地面职，粮食安全得以保障。与此同时，为了防止大规模的违法建筑，一切土地上新建房屋，必须符合城乡建设规划。为此，各级政府必须承担起应有之职责，制订出全面科学的城乡建设规划。
2.实行户籍制度改革，逐渐打破城乡二元社会体制。农村土地使用权的自由流转，必然会有大量人口从农业生产中剥离出来，他们从农村迁徙到城市，寻找新的生活方式，这也是城市化的必然结果。但现行的城乡二元社会结构，城镇户口和农村户口的差别，阻碍了人口和劳动力的合理流动。在目前的户籍制度下，大量农村劳动力人口转移到城镇，但他们只能在有劳动能力的年龄为城市提供服务，年老丧失劳动能力后仍然要回归农村，他们无法真正融入城市，城市也未真正接纳这些农村人口。如果这种户籍制度不改变，农村土地使用权的市场化流转只能是空想，我国的城市化更无从谈起。近些年来，不少地区曾经尝试户籍改革，二元户籍制度有所松动。但这些由地方政府主导的户籍改革，从规模上无法适应城镇化发展和农村人口向城市转移的需求。中央政府只有下定决心，彻底打破现行的户籍壁垒，彻底剥离捆绑在户籍上的各种利益与特权，才能实现土地和劳动力的市场化配置，才能保障每一个人都是中华人民共和国的平等公民。
3.建立城乡一体化的社会保障体系。在理论界和政府决策层面，对农村土地使用权自由流转的最大担心之一，就是担心农民出让其土地之后，农民将丧失最后的保障，进而陷入贫困之中。这就是所谓的 “土地保障 ”论。尽管由于农业产出的低收益，决定了指望耕种土地为农民养老提供保障只是美好的愿望，但这种 “土地保障”论还是颇有市场的。究其原因，其中既有潜意识下将农民排斥在社会保障之外的心理因素，也是对社会保障的误解。根据我国《宪法》的相关规定，所有中华人民共和国公民，在年老、疾病和丧失劳动能力时，有从国家和社会获得物质帮助的权利，这应该是社会保障的宪法依据。从中我们可以看出，社会保障的义务主体是国家，而不是需要劳作才有产出的生产资料，更不是低收益的农业用地所能提供的。为了达到收入分配的相对公平，为了城市化进程能顺利进行，为了实现土地和劳动力的市场化配置以获得更大的社会经济效益，在推进农村土地使用权市场化流转的同时，政府应该建立全国统一的城乡一体化的社会保障体系。这种社会保障体系的建立，既是农村土地使用权市场化流转的配套措施，也是推动建立国民平等的公民社会的正义要求。
