黄陂区六指街建民村村民张丰收，也是刚从武汉市回到老家，处理“流转问题”。“把我们的田都拱了，要种树苗。”他带着记者踏过几天水田，大田刚刚经过平整。旁边已有水田已经种上了红叶石楠、桂花等树木。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》，承包方应维持土地的农业用途，不得用于非农建设；武汉市农村经济经营管理局拟定的合同显示，受让方在不改变土地农业用途，不影响第三人生产经营，并保证流转期满后复耕的前提下，对土地有生产经营自主权。湖北省市区农业系统人士接受采访时，均提到基本农田只能种粮食，种树苗改变了土地用途。
六指街农村经营管理站副站长熊祈安认为，种树苗会导致土壤失肥，“这是老祖宗留下来的地，土壤肥力是很多年积攒下来的，损失难以估计。”
童村长则算了笔账，在黄陂种一亩田，种粮食能收300元，种蔬菜能收500元，而种树苗能收700元。荒田抛荒也影响肥力，种树苗不见得就损害土肥。
童玉海当村干部40多年，也是老农民。他以自家的3亩农田为例，从2000年开始抛荒，杂草从生；自从去年流转给公司，种树苗和蔬菜各占一半。每亩地每年有350元的租金收益。而他62岁的老伴，还可以给企业栽树除草，一个月最多能挣1400块，而以前是完全没有收入的，粮食也没有人种。
湖北省2011年的一份资料显示，20多家受到表彰的“龙头”企业，绝大部分种植蔬菜、水果、花卉、苗木、药材等经济作物，或者挖池养鱼、盖棚养猪，或者从事观光旅游、搞“农家乐”，以种粮为基业或主业的仅为3家。据当年省经管局的统计，全省登记备案的土地流转面积中，种粮的只占48%。
湖北省一位长期关注农村问题的处级干部告诉记者，越来越多的流转主体特别是企业热衷搞“挂一接二连三”的开发，挂“农业”牌，什么赚钱“种”什么，就是不种粮食作物。地方政府积极支持他们“加快调整产业结构”，所谓“调整”就是“改粮”，“进一步调整”就只有“农转非”。个别地方扩大“附属生产用房”的规模，规避农用地转用审批手续。更有甚者，将耕地变成了市场、停车场、企业厂房等，给耕地造成伤害。
“虽然国务院在2004年的时候发文不允许在基本农田上种树，但随着在四荒地、一般农田上种树逐渐增多，基本农田也遭到了蚕食。”据当地知情人透露，在黄陂区六指街30多个有土地流转情况的村庄中，大约有一半的一般农田和四荒地用来种苗圃。
武汉市一位不愿具名的企业负责人称，他们准备在土地上做生态农业，最终还是希望能跟政府协商，在“附属生产用房”上做文章，目前他们和当地政府已有口头协议。
“生态农业不挣钱，只是我们拓展市场的敲门砖，最终我们还是想做房地产和城建。”上述负责人透露。
监管的重任
事实上，针对土地用途的改变，武汉市农村经济经营管理局拟定了一套《武汉市农村土地流转前置审查办法》，后期监管方面，也有一套风险保证金制度，相关制度被全国各地学习。
武汉市经管局土地承包科科长王文才接受21世纪经济报道记者采访时说，前期审查很关键，受让方及其项目，是否符合国家的法律法规、环保测评、土地管理、产业发展规划，另外，受让方的资质情况、经营能力、履约资信、项目经营风险等，都需要进行严格的审查评估。
“我们还要求受让企业交纳‘风险保证金’。”王文才说，作为方案制定者，他认为土地流转后，前期审查和后期监管方面，地方政府都应该重视，这些事直接涉及到农民利益。
据其介绍，“保证金”数额一般是流转土地年租金的1~3倍。一旦企业擅自改变土地用途，可用作处罚金，还可防止企业因经营不善而中途退出，影响农户收益；另外，还可防止企业对土地从事掠夺性经营，损坏地质。
“保证金”由各经管站的“双代管”账户代管，公司企业在没有违反相关规定的情况下，5年后逐年返还直到合同到期全额退还。
记者采访发现，风险保证金制度暂未全方位覆盖。武汉市新洲区基本覆盖，而汉南区、黄陂区等并未覆盖。黄陂区农业系统一位工作人员表示，风险保证金比较难铺开，这涉及到地方利益，抬高门槛影响招商；另外许多小企业本身融资困难，也交不起钱。
王文才目前还在起草一份更严厉的规范制度，其中包括年度审查制度，对不经审批擅自改变土地用途的，要加大惩治和处罚力度；直至解除合同、收回土地等。
武汉一位负责农村土地流转监管的基层官员告诉记者，目前他担心的主要是前期资质审查准入问题，比如有地方领导介绍的企业等，没有考察业主的经营能力，甚至也会出现空壳公司和圈地现象。
“有些公司门路多，在核准要签合同的时候，借钱放在自己的银行账户中。等流转土地成功了，再把钱还了，成为空壳公司。”上述官员说，他所在地区离市区较近，土地升值空间大，如果提前知道政府相关规划，圈了地后，就可以漫天要价。
其次，这位官员称，流转土地成功的公司如何管理，怎样保证其合法持续经营也是问题，“我们只有责任，没有权力。我们还没有开始收取风险抵押金，如果有些企业经营过程中破产了怎么办？改变用途谁来执法？”
他认为，即便是收了风险抵押金，收取的金额能否弥补对土壤破坏造成的损失都很值得商榷。
“土地流转已经出现了不容忽视的‘非粮非农’问题。粮食安全是国家天大的事，湖北是农业大省，承担着保障国家粮食安全的使命。”湖北省农业系统一位老专家提醒。
