1958年8月，依据毛泽东在河南新乡县七里营关于“人民公社好”的指示，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，决议认为，
人民公社是形势发展的必然趋势。……有不可阻挡之势。人民公社发展的主要基础是我国农业生产全面的不断的跃进和五亿农民愈来愈高的政治觉悟……建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针……人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制……（但）实际上，人民公社的集体所有制中，就已经包含有若干全民所有制的成分了。这种全民所有制，将在不断发展中继续增长，逐步地代替集体所有制。[23]
中共中央的决议很快传达到全国各地的田间地头和街头巷尾，轰轰烈烈的人民公社化运动开始了。1958年8月到10月，全国74万个农业生产合作社合并成26000多个人民公社，全国农村基本上实现了人民公社化。[24]与“高级社”相比，人民公社体制下的土地产权制度发生了三个方面巨大的变化：
（1）在高级社体制下，农民只要将作为生产资料的农用地交给农民集体经济组织即可，私有房屋以及其地基依然是私有的，然而，人民公社体制却要求社员，
根据共产主义大协作的精神，应将包括土地在内的一切公有财产交给公社，多者不退，少者不补。在己经基本上实现了生产资料公有化的基础上，社员转入公社，应该交出自留地，并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有，但可以留下小量的家畜，家畜仍归个人所有。[25]
按照经典马克思理论的论述，之所以出现剥削和社会不公，是因为社会成员占有生产资料不均造成的，生活资料—比如“私有房基”并不属于应该“被集体化”的对象，然而在即将进入共产主义热情的感召下，“私有房基”居然也被塞进“生产资料”中“被公有”了——这即是农村宅基地买卖直到今天依然被禁止自由流通的起源。
（2）在高级社体制下，土地产权是明确的，即“按份共有”的股份合作制，不但社员有退社并带走土地的自由，而且不同高级社之间的土地也可以相互买卖（但不可以无偿占有）。人民公社体制下土地的集体所有性质却变得模糊，一方面社员将土地交给公社，却“多者不退，少者不补”，而且还丧失了退社和带走土地的自由；另一方面，由于宣布“共产主义是天堂，人民公社是桥梁”，“人民公社的集体所有制中，就已经包含有若干全民所有制的成分了。这种全民所有制，将在不断发展中继续增长，逐步地代替集体所有制。”这使得包括土地在内的公社生产资料集体所有制一跃成为公法上的集体所有，其如同国家所有权一样，既不接受私法的调整，也无法按照私法的理论来解释——直到今天，我们也没有办法在民法关于所有权的性质中找到其应有的位置。
（3）公社主要领导多是由“上级派来国家干部”，他们的主要工作是召开会议以落实中央和上级指示精神，所以相比保留农民身份，拿生产队工分的大队干部，他们对土地和农民的感情十分疏远，但却有权按照“平均主义和无偿调拨物资”（简称“一平二调”）的原则随意调配不同高级社的土地和其他生产资料，因此，此一时期出现了大量的随意征调土地的行为，原本性质模糊的土地产权由此变得更加混乱，而所谓的“公社抽象公有”也变得残缺不全——因为代表国家的公社干部通过执行国家计划控制了公社土地的最终处分权。学者张乐天在其对浙江省海宁县人民公社的研究中细致地讨论了此一问题。他谈到，
人民公社随时可以根据自己的需要占用管辖范围内的任何一块土地。土地的占用没有规定的手续，甚至没有正式备案的文件。土地征用尽管经过了大队干部的同意，但这实际上是做做“表面文章”。公社用地是“事业的需要”，大队干部不仅必须同意将世代属于他们的土地划出，而且必须马上同意。同意不同意是一个政治问题，谁也不会为保护已经不属于自己的东西而去犯政治错误。……1958年12月，公社成立伊始，就从L、联新大队划出数十亩土地办起了名不副实的“钱塘江大学”。1959年10月，公社更是划出数百亩土地创办钱塘江公社蚕种场。[26]
哈罗德·德姆塞茨(Harold Demsetz)曾论证说，
在鲁宾逊的世界里产权是没有必要的。产权是一种社会工具，其重要性就在于它在事实上能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。……新的产权的形成是相互影响的人们基于对新的成本—收益可能的渴望而进行的调整和反应。[27]
看来他并非完全正确。在1960年代中国人对共产主义的追求中，土地产权确实是一种社会工具，但既不能帮助人们形成合理的预期，也不是整个社会应有的理性的反应。
（4） “共产风”、“乱指挥”加上“大跃进”运动中的种种激进政策，引起了农民（包括一部分生产大队干部）的严重不满，他们不但如同斯科特(James C. Scott)笔下的马来西亚农民一样，“用嘲笑、粗野、讽刺、不服从的小动作，偷懒、装糊涂、假装顺从、装傻卖呆、偷盗、怠工、诽谤、暗中破坏等等”行动表示抗议，[28]而且试图进行“责任田”、“分田到户”等土地制度改革，尽管这种自发的诱致性制度变迁最终被强制性中断，[29]却也迫使中央在人民公社的经济政策上，特别是土地政策上一再退让——从开始的“三级所有，以社为基础”，变为“三级所有，以生产大队为基础”，后来又改为“三级所有，以生产队为基础”。政策的不断调整一方面有利于生产的恢复和经济的发展，但同时加剧了土地产权的混乱，并使其变得面目全非。
1959年2月底的“第二次郑州会议”通过了《关于人民公社管理体制的若干规定(草案)》，该草案规定，“规模相当于原高级农业生产合作社的管理区和生产大队，是人民公社的基本核算单位。”1960年11月3日，中共中央称，以“生产大队为基础的三级所有制从一九六一年算起，至少七年不变(在一九六七年我国第三个五年计划最后完成的一年以前，坚决不变)。”[30]不过，到了1961年10月，中央对这一规定又作了修改，将产权制度修改为“三级所有，以生产队为基础”，并在1962年的《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》和《农村人民公社工作条例(修正草案)》两个文件中进一步肯定此一制度，
生产队是人民公社的基本核算单位。它实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。这种制度定下来以后，至少三十年不变。……生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地，自留山，宅基地等等，一律不准出租和出卖。[31]
从此以后，除了局部地区出现过短暂“回潮”以外，“三级所有、三级管理”的农村土地产权制度就基本确定下来。当然，这并不意味着集体之间的土地所有权关系就明确了。因为1962年的《修正草案》同时又规定，
有些地方的土地，由于各种原因，几年来变动很大，各队之间过于悬殊，群众要求调整的，应当进行调整，但是不要打乱重分。土地的所有权归谁，可以斟酌情况决定。在有利于改良土壤、培养地力、保持水土和增加水利建设等前提下，可以确定归生产队所有，也可以仍旧归大队所有，固定给生产队长期使用。
使用如此含糊的语言来界定土地所有权当然有迫不得已的苦衷，但也使得后来的人们不但难以界定某一地块当初是属于哪个农民私有，就连哪一个高级社拥有所有权也变得模糊不清了。
