2、农业效益偏低，土地要素在农民收入中所占比重下降
目前农村的最大收入主要是来自农村、农业之外的工资性收入，而非财产如土地等稀缺资源的收入。而中国的农户可算是世界上经营规模最小的农户。土地的经营规模小限制了机械的应用和劳动生产率的提高，导致农产品生产成本上升，农业效益普遍偏低。近年来，我国土地产品特别是粮食价格持续下降，这直接影响到农民农业生产经营的积极性。1994年至2001年，粮食零售价格指数持续走低。从1996年秋季开始，农产品价格整体下降，连续54个月呈低迷状态。土地产品价格的持续走低，减少了农户土地经营的生产性收益。陈锡文分析指出，1998年至2000年期间，农民收入3年累计较1997年减少131元。对全国59%的纯农户来说，来自农业收入的减少意味着纯农户收入的负增长，这必然会抑制农户的农地经营需求，导致农户土地经营的积极性下降。
据统计，2011年湖南省农民人均纯收入达6567.1元，且工资性收入已成为农民增收的第一来源。2011年湖南省农民人均工资性收入超过3000元，占农民收入的45%，对农民现金收入增长贡献率达50%以上，农村经济结构开始发生重大变化。20世纪90年代以来，土桥村开始有大量劳动人口出乡就业。到2013年，土桥村外出打工人口已达560人，占劳动人口的65%。2013年，土桥村农民人均纯收入达1.2万元，其中农业收入占25%，工资性收入占80%，其他收入占5%。
3、现有政策限制了市场对耕地稀缺资源的优化配置，土地流转主要是政府行为
良好的外部政策环境是保障农地流转市场健康有序运行的关键性因素。《农村土地承包法》保障“农民是耕者、耕者有其田”的“农耕社会秩序”，其初衷并不希望土地承包经营权大量流转，因而对农地流转的条件规定较为严格。
当前的政策环境，已经为农业适度规模经营、土地稀缺资源的有效利用和优化配置创造了条件。在市场机制难以调动人力资源和科技、资金等生产要素发展农业积极性的情况下，由政府直接推动农村土地流转。地方政府在土地流转中发挥着关键作用，既可能推动土地流转的发展，也可能因行为不当而带来消极影响。政府行为必须保持合理边界，主要承担服务、引导、规划和监管职能。而地方政府在土地流转时往往更为在意的是农业能否增加更多的GDP、财政收入，因此现在农村土地流转中最活跃、最有积极性的恰恰不是最应该发生的农业地区和人口流出最多的地方。那些流出人口最多的偏远山区和基础设施较差的地区出现了越来越多的空心村和抛荒，造成原本就稀缺的土地资源大量浪费和闲置。在土地流转中，政府应严格依照“依法、自愿、有偿”原则，由市场和农民决定是否进行土地流转。政府不能过深介入土地流转经营活动，而应为土地流转提供规范、有序、高效的土地流转服务，为土地流转建立市场供给—需求信息服务系统，同时加强土地流转的规范化、土地流转纠纷调解、相关法律咨询、服务信息平台等建设。另外，必须建立多层次的农村社会保障体系，搞好农地分等定级和价格评估工作，建立土地流转中介服务组织等。
三、政策建议
从我国农村实际出发，一方面，农地集体所有制安排下农户拥有土地承包经营权，且农地在今后一个相当长的时期内仍然具有经济功能和社会保障功能。因此，在地权分配上，特别是在权利的初始分配和界定时必须充分考虑公平原则，充分考虑农民的基本生存权。但是，效率是农村社会经济得以发展、农地资源得以有效利用的必需条件，没有效率就没有发展。为避免在收入、预期、风险、传统等的约束下无法实现土地资源在更大范围内的流转和合理配置，我们须引入效率原则，而其关键就在于推动农村要素市场的改革。十八届三中全会公报中明确指出，要“使市场在资源配置中起决定性作用”，“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换”。 随后，2014年中央一号文件中更提出，要“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”
这些动向都意味着，农村各种资源要素尤其是最稀缺的土地资源都要通过市场机制实现其应有的价值和优化配置，地方政府要让位于市场机制。通过市场机制实现农地使用权流转，充分发挥市场机制对资源配置的决定性作用，坚持市场化改革的方向。必须以土地资源为杠杆，撬动其他资源要素如劳动力、科技、资金对农业的积极性与土地进行优化配置，提高土地有效利用率、产出率和生产率。
另外要通过市场机制体现公平原则，一是由有关农户自主协商实现土地使用权的流转，体现平等、自愿、经济有偿的原则，有利于真正落实农民对土地使用的自主权，能够有效地避免和化解因土地流转引发的利益冲突。二是通过市场机制实现农地使用权流转，一方面可以使劳力少耕地多或劳力弱耕地多的农户及时将自己无力经营的土地转让出去，另一方面可以使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民及时获得相应的土地，及时调整人地比例关系失调的现象，使土地和劳动力在总体上始终保持优化组合。
然而，土地使用权真正进入市场以及在多大程度上进入市场，从根本上讲还取决于我国市场经济的发育水平。如果农业的平均利润机制不能形成，农产品价格长期低迷，非农就业不充分，使用权的市场流转就缺乏基本的利益驱动。现实中土地大量撂荒现象的行为取向即是佐证。从基本情况看，农户自发的土地使用权流转行为更多地表现在大量的非耕地和经济发达地区的土地经营上。原因是非耕地不受或较少地受为农民提供基本收入和就业保障的约束，土地产出能够自由进入市场，形成相对的平均利润。而在经济发达地区，农业劳动力大量转入非农产业，劳动力转移和就业的机会较多，因而农地经营也可以发生转移。我国土地资源紧缺，妥善解决土地经营的公平与效率问题，必须发育土地使用权市场流转的机制。只有如此，才能从制度上保障生产要素的优化组合，实现土地资源的最佳配置和利用。
