以地方融资平台为基本骨干的“土地财政”成为中国快速城市化的主要动力。无疑，这对加速城市基础设施建设，改善居民生活条件，吸引产业集群，促进经济社会发展发挥了重要作用。这充分体现在城市率的快速提高上。1989到1999年的10年间，城市化率只增长了4%，而2001年到2012年11年间，中国的城市化率由38%增长到52.6%，年均增长1.3个百分点。这意味着每年有1600万农民进城务工，不仅成为工业化的主力军，而且更为重要的是，中国的贫困人口迅速缩小，城乡对立大幅缓解，向现代社会转型不断加快。
但与此同时，不断增加的地方融资平台以及不断攀升的地方负债规模也令人担忧。面对不断到期的地方应付债券，国内外金融市场十分警惕其违约风险。尽管地方政府屡屡承诺还债义务，并在监管当局默许下，采用诸如成立资产管理公司、允许发债替换、展期处理等“腾挪成本”进行风险缓解，但违约风险仍在上升，金融市场疑虑仍在加重。在信息相对透明的债券市场，以地方政府控制的城投公司为负债主体的城投债借新还旧发行成本已达7%以上，但仍频见支付危机，如“上海申虹”、“云南城投”、“黑色七月”等事件。
更大的问题在于，现有的城市化融资模式基于一个基本的假设：在中国快速、持续的城市化进程中，城市的土地价值将在相当长的一段时间内处于上涨趋势。这种情况下，地方政府的政府性债务融资可以依赖土地储备作为抵押品，并以土地升值为还款来源，从而使路径依赖更为强化。这充分体现在地方政府自觉不自觉地总是以维持或者推动房价、地价上涨，鼓励房地产发展的政策冲动。
基于先天禀赋的差异，一些三四线城市过多的土地供给和超前的基础设施建设造就了空城、鬼城，未来地方政府进一步融资的能力受限，城市化的质量与前景也令人生疑。而大型的一二线城市则限制土地供给，房价畸高，是否拥有住房成为财富差距的主要影响因素，阻碍了阶层流动，诸如此类事实对现有的城市化模式构成了严重的挑战。更为重要的是，随着中国人口结构的变化，人口老龄化所对应的房地产刚性需求的下降，房地产价格还会持续上涨吗？这一系列现象给中国未来的可持续发展蒙上一层阴影。
今天，我们面临这样的一个问题：未来的城市化如何又快又好的持续下去？而这一问题面临的两个挑战：第一，现有的城市化模式还能持续吗？如果不能持续，如何化解其带来的债务风险；第二，构建新型的城市化发展模式，这不仅仅需要我们寻找长效的、稳定的建设资金来源，更需要对地方政府功能的重新审视和定位。
三
这里，我们需要重新回溯一下关于中国地方政府在经济发展中地位和作用的争论。
主流经济学界认为，在过去的三十年里，中国经济增长之所以有“奇迹”（年均10%左右的GDP增速），就是因为中国经济体制改革是市场取向性，它符合新古典经济学的基本原则。这包括放松管制、经济开放、市场竞争、保护产权、以及与政府减少干预相适应的谨慎的财政政策。尤其中国经济体制改革强调，政府退出具体的经济活动、停止对要素市场的价格干预、保持国有企业中性角色等，更被视为是主流经济学及其衍生政策的成功范例。
在这一认识下，城市化的发展应该遵循市场原则，政府之手不应该伸的太长，大规模的造城运动、政绩工程是违背市场规律，一般来说都是缺乏效率、品质低劣的项目，因为好的项目是会赢得市场的认可并获得融资，不需要政府插手。如果按照这一原则行事，中国大多数的“铁公基”项目可能都不会面世，自然也就没有规模庞大的地方政府债务。根据这一原则，让地方政府及其控制的融资平台直接向资本市场融资，以发行债券、风险自担的方式为城市化融资也是一个不错的选项，美国西进运动中的基础设施建设就是一个生动的案例。
但是，即使主流经济学也无法回避中国地方政府在经济增长中的功能。制度经济学的鼻祖科斯在与王宁合着的《变革中国：市场经济的中国之路》中也承认，包括苏州工业园区、昆山高新技术产业开发区在内的90多个国家级经济技术以及数目巨大的省市县级工业园对中国的经济增长起到了重要的作用。
有鉴于中国地方政府的在经济发展所扮演的积极角色。有不少学者倾向于挖掘政府在城市化乃至经济增长中的独特的、举足轻重的作用并重新予以定义，有人归结为中国政府的远见卓识，有人归结为“政治上的贤能体制”。他们以此得出结论：一个致力于经济增长的中性政府有利于现代化建设，是发展中国家现代化潮流的新鲜经验，并可加以推广。即所谓的“北京共识”。但是，这种逻辑的不自洽性也显而易见，债务的不可持续，生态的恶化，收入差距的扩大以及腐败的大范围发生，使这种看法很难被接受。
目前，上述两种看法及其背后所代表的学术思潮仍在激烈的交锋中。孰对孰错暂且不论，但这两种意见的分野，造成公共舆论在“如何为城市化融资”上出现分歧，无时不刻地左右着决策，并形成一系列政策障碍，例如发展大城市还是主推中小城镇，全面推进利率自由化还是保留开发性政策金融的利率优势，学术界与政府决策形成两条截然不同的轨道，各说各话。
问题的关键在哪里？以往的学术讨论，过多聚焦于理论层面的探讨，基于对现代化、规范化的政府治理的诉求，从理念出发，试图给政府之手戴上手铐。这一思路，忽视了路径依赖的约束，各个国家的政府事权与政府财政间关系的形成一般都有特定的历史原因，中国也是如此。跳过这一历史现实，直接以国外先进经验作参照系，可能符合中国未来的发展方向，但缺乏短期内的动力机制。尤其是在经济高速增长期间，更因缺乏危机，对改革的需求不足。而离开了学术与理论的支撑，政府就完全是摸石头过河，当然有可能会摸到靠谱、先进的经验依据，但误入深沟、偏离改革彼岸的情况也难免会发生，这不可避免会遗误政策时机、降低改革的效率。
基于这种考虑，2009年在《城市化与金融》系列课题的筹备期，我就力主最佳的研究路线应该是将研究视野回归现实，抛开先入为主的理念框架，而使用规范的学术研究范式从历史、事实、数据中描述、分析研究对象，寻找问题的症结，为下一步的分析与决策奠定基础。同时，以比较的视角，梳理成熟的发达国家、相似经济发展路径或发展阶段的东亚国家和新兴市场国家的经验教训。最后，比较中国的现实、国际的经验以及理论上的要求，寻找可供中国参考的政策选项。我们认为，从实证的角度出发，可以刻画现有中国城市化模式的内在机理，评估其优劣。
四
当我们尝试从大范围多个角度来回答政府在城市化进而经济发展的作用得失，我们认为，在过去35年中，中国至少做对了两件事情。第一，过去十几年内，政府主动而非被动展开的基础设施建设减少了中国整体上的投资错配，降低了因此带来的潜在GDP损失；第二，在金融市场不发达的中国，以土地为主的政府融资中介，为中国创造了安全资产，整体上提高了中国融资市场的效率。这两者都改善了中国城市化和经济增长的绩效。
当然，政府在做对的事情，并不代表政府想做对的事情，这很有可能是现有中央与地方格局下博弈的副产品。地方政府推动的基础设施建设投资客观上改善了中国整体投资的错配、促进了经济增长、人口城市化的宏观目标，但其本意只是为了增加地方政府收入、提高本地GDP增速。地方政府债务规模上升并出现潜在的系统性金融风险，也可能是因为中央政府有意放松金融管制的副产品，因为通过地方政府的负债投资来拉动整体的经济增长，是乐见其成的。
由上，“如何为城市化融资”的命题的核心是“明确谁来为城市化融资”。它体现在两个方面：分别为“政府事权与支出责任划分”和“政府间事权与支出责任划分”，简而言之即“政府与市场”以及“中央与地方（及其它各级政府间）”事权和支出责任的界限划分。
自1994年“分税制”改革以来，20年间，政府事权界定及政府间事权与支出责任划分问题一直被提起，但始终未解决，在改革的议程上长期虚置。一个很重要的原因是从计划向市场的转型中，政府应承担的职能尚不明确，不仅仅是政府的职责存在大量的越权与缺位，政府内部及学界对政府职责定位的认识也不是很清楚。在这种情况下，即使政府事权可以被界定，具体执行时，也会有很多障碍。
与此同时，地方政府在经济发展，尤其是促进将就业方面承担着巨大责任。一旦影响地方政府积极性，中央政府难以承担全部责任。这在高度集中的计划经济体制中是有教训的。于是一直保留着“上下一般粗”的政府间事权划分，即所谓的“中央出政策，地方对口执行”，政策出台后，目标向下由各级政府逐级分解，由基层政府落实执行，形成事权下移的局面。
政府事权界定的模糊，使得政府，尤其是地方政府全面参与了经济发展，树立了政府在经济活动中的主体性作用，客观上改善了中国经济增长的绩效，也牺牲了长期经济发展的空间，在今天甚至已经成为城市化深化（或者说“人的城市化”）的障碍。
政府间事权与支出责任界定不清，使得中央政府对地方政府的所作所为只能“孩子与脏水”一起留着，地方政府修路建桥欠下的债务，中央政府很难独善其身，自然也就很难要求地方政府践行“谁的孩子谁抱走”的市场化处理政府债务的思路，并因此成为当今中国经济的纠结。结论因之而十分明确：在过去三十五年中，通过工业化来加速经济增长，克服普遍贫困既是经济发展规律的使然，也是中华民族复兴的历史追求。在这一过程中，中国政府，尤其是地方政府发挥了不可替代的积极作用。
政府主导的城市化为工业化形成了有力的支撑，使中国经济快速成长，成就斐然。目前中国经济社会发展已进入新阶段。一个鲜明的标志就是城市化率超过50%，这意味着过去“土地的城市化”需要进入“人的城市化”。与人的发展相关的教育，医疗，文化等事业成为发展的重心。与之相适应的包括社会保障在内的基本公共服务均等化成为城市化新的诉求，这要求政府的职能从经济建设型政府转向公共服务型，相应地需要重塑政府与市场的关系，重新划分政府间的事权与支出变化。除政府应退出经济活动，市场发挥决定性作用外，在政府间财政关系上，以公共服务型政府为指向，划分事权、厘定支出责任。原则上，中央政府除承担国防、外交以及涉及全国性的基础设施建设外，应统一社会保障，统一司法，并承担相应的支出责任。从表面上看，这是事故向上集中，而不是权力的下放，但这适应中国经济社会发展新阶段的要求，是历史螺旋式的上升。
