中农办主任陈锡文：不少楼市库存是土地增减挂钩来的(2)

　　“我觉得没有必要出台增减挂钩的政策”

　　中国新闻周刊：农村的宅基地不能卖给城里人，但地方政府正在通过增减挂钩的途径，将宅基地转化为城市周边的建设用地，有人质疑这种做法是“只许州官放火，不许百姓点灯”，你怎么看？

　　陈锡文：我觉得没有必要开这个口子，因为增减挂钩的做法，用“占补平衡”的规定就可以了。

　　占了一片耕地搞建设，要想办法补充，政府可以引导，比如某个村庄废弃了，那么把这个村庄复垦出来，变成耕地，就补充进来了。这是不涉及用地指标问题的。

　　而以往增减挂钩的做法是涉及用地指标的。国家给了一部分新增建设用地指标，你用完了，还不够，想办法在指标之外再搞点地来。如果真的有村庄需要去复垦了，你可以这样用，但是你不能借这个机会让自己扩大建设用地指标。

　　现在国家在去库存，为什么有这么多库存？你去查一查，有多少真正用的是国家给的指标？新增的大部分建设用地都留在中心城市，比如省会城市和地级市，像县级城市的商品房，基本都不是国家的建设用地指标，而是到农村去做了增减挂钩。那么整个建设规模不就扩大了嘛！批了你1000万亩，实际上你搞了1300万亩，不少房地产的库存都是这么弄出来的。

　　货币规模为什么管不住？因为建设规模比我们原来想的大得多。钢铁、水泥产能为什么不断膨胀？都跟这个有关系。现在去库存、去产能，但土地管不住，三五年后，又回头再走一遍老路，老走不出这个怪圈。

　　增减挂钩现在异化了，异化成一些县城通过这种方式来增加建设用地指标，这就出问题了。

　　国家下达的新增建设用地指标应该是约束性的。能不能把未来三五年的指标一次性交给省一级，省里自己做年度的调配，用完了就没有了，但是不能又去农村拆房子、搞地，继续增加指标。

　　中国新闻周刊：也有人质疑，增减挂钩之后，就算把农村的土地复垦，但是这片地可能本身并不适合做耕地，复垦之后的收成并不多，那么国家的有效耕地实际上还是在不断减少。

　　陈锡文：这个有许多具体措施。宅基地复垦之后，有相当一部分是可以直接作为耕地的。有的土壤则需要培育。比如，我们把转为建设用地的耕地上边的三五十公分土壤都取下来，再把它们放到复垦为耕地的宅基地上，培育这块新耕地的耕种能力。还有的还是没法耕种，只能种树种草了。

　　中国新闻周刊：随着城镇化率的提升，农民不断外出，家中房屋闲置，也是变相的资源浪费。既然现在宅基地不能买卖，那你觉得还有什么其他解决办法吗？

　　陈锡文：我看到过几种情况。

　　第一种就是复垦为耕地。第二种就是进行土地整治，把废弃的房屋、村庄道路，依法整治，提高耕地质量、增加耕地数量、改善农村生态环境。

　　第三种比较特殊，用于贫困人口移民搬迁。比如宁夏的平罗县，离城市比较近，许多农民进城打工了，房子不要了，地也不种了。与此同时，宁夏西海固地区因为生态破坏严重，有一批农民要移民。政府牵线搭桥，就到平罗县和农民商量，是不是愿意把自己的宅基地和住房让出来，补偿几万块钱，让西海固的农民移民过来。

　　不过这种方法有两个问题需要仔细考虑，第一，西海固的农民到了平罗县，要加入这个集体，集体必须承认他们是成员；第二，从平罗农村走了的农民，地和房都不要了，那现在户口落在哪里？如果说落在了县城，那政府是不是应该把城镇居民的公共服务和社会保障都给他们？这类问题需要想办法解决，没有那么简单。

　　第四种办法比较普及，农民外出打工，家里的房子长期闲置，村里可以统一租回来，进行装修改造，搞农家乐、养老院。这个在北京、浙江、贵州都有实施。大家可以去住、去玩儿，农民也通过这种方式获得了收入。

　　宅基地改革，照我的想法，非农民就根本不应该想可不可以买，这种叫非分之想。我刚才举的这些例子，都是可以进行资源利用的，并不是说一定得卖掉才能真正让它有用。

　　社会上确实有不少人，认为宅基地制度改革就是让城里人可以到农村去买地盖房，我感觉这不合乎中国的国情，其他不少国家的法律也并不允许。因此，这不是方向，所以你如果要等这个改革，那我想你就等不来了，但你不能说我们的改革没进展。

　　“是把人都弄进城里，还是由政府提供城乡一致的公共服务？”

　　中国新闻周刊：现在，农村耕地的使用权在流转，是否会出现一种现象，从耕者有其田变成租者有其田？

　　陈锡文：在一个阶段内，这种现象在客观上是不可避免。因为，为了让农民心里踏实，得承认他们的财产权是合法的财产权，国家法律是要保护的，他们不在村里种地了，如果要退出，国家就要赎买。

　　所以，承包权和使用权的分离是普遍现象。实际上，在上个世纪80年代末、90年代初，已经有很多经济发达的地方在探索这种做法了，叫做明确所有权、稳定承包权、搞活经营权，这就是三权分开了。

　　现在我们遇到了一个问题，就是地租越来越高。过去，大家对土地收益有个预期，国家粮价在那里摆着，农民能算出来，一亩地可以挣多少钱。现在粮价下来了，预期变了，地租又高，种地的人不赚钱了。

　　于是又出现了两种解决办法。一种就是搞股份合作，农民拿土地入股，将来收成完了，按股分红，粮价涨就多得，粮价跌就少得。另一种是土地托管，农民没有把土地的使用权给别人，而是请他们来帮忙种地。这可能就是一个专业的服务公司，可以给几十、几百乃至几千户种地，农民不收地租，而是付给这个公司生产成本和费用，打的粮食仍在自己手里，仍然还有收成。

　　我的判断是，土地经营权流转的形式已经受到地租的挑战，尤其是在粮棉油等大宗作物的种植区域内。比如东北华北，现在变化很快，有些大户已经坚持不下去了。假设亩产1000斤，粮价跌两毛钱，那一亩地就少收200元，他们本身的利润可能就是这200元，那还怎么维持得下去？

　　所以我们现在引导和鼓励发展多种形式的适度规模经营，包括土地股权合作社、土地托管代耕等。

　　中国新闻周刊：为了房地产去库存，国家提出鼓励农民进城买房，你怎么看这个问题？

　　陈锡文：这对农民来说，困难很大。要不然用不着鼓励他们，他们早就买了。怎么能希望农民成为消化城市库存房的主力，我没想明白。

　　中国人的财产观就是买、占有，为什么不能由政府出面，把这么多闲置的空房盘活后出租给农民呢？城里的人都买不起，农民就买得起了吗？

　　所以，在这类问题上，要非常有意识地培育房屋租赁市场，不求所有、但求有用。这样，成本就降下去了。

　　政府应该出面，把闲置的、可以入住的房子，租下或者买下，也可以通过减免一定税费的办法，把它们变成保障房。按保障房的政策，土地出让金、各类税费都要优惠，银行也可以减免些利息，这样就可以减轻开发商的负担，房价不就下来了吗？

　　或者政府也可以鼓励专门的房屋租赁公司购买，由公司经营、出租。政府应该规定租金不能高，以解决进城农民工的住房。我想这些方法，都比单纯让他们来买要容易得多。

　　这里又要说到宅基地的问题。很多人想得太简单，认为城里人到农村去买农民的房，农民拿到这笔钱，到城里再买房。但是这个循环是走不通的，因为价格是不对应的。如果城里人知道他们在农村买房的价格和在城里买房的价格是一样的，为什么还要去农村买？农民即使真的把自己的宅基地卖了，卖的钱也不够在城里买房子。

　　所以，不应该为了卸掉目前的房地产库存，牺牲根本性的制度，带来日后的后遗症。

　　中国新闻周刊：你刚才谈到城镇化问题。事实上，光靠一个人来到城市打工，实现个人城镇化是没有用的，他的妻子、孩子都没有跟过来。怎么从个人城镇化转换为家庭城镇化？

　　陈锡文：家庭城镇化是一个过程，而且是会超出一代人的过程。

　　以上海为例，离上海不远的周边几百公里的范围之内，好多人都是这样的：父母皆在，帮他娶了妻子，盖了房子，允许他出去打工。他一般要打工六七年，才能争取在当地有个立足之地。这时候，他会把孩子接到上海来上学，在上海租个房子，然后把妻子接过来。

　　每年过年，回农村的老家，因为父母都还健在。随着老人年老，可能跑得更勤一些。这段时间里，老家的房子得有，上海的房子也得有。这个过程可能得持续到老一辈去世，第三代结婚生子有了重孙子，对老家的这个牵挂才会断开。

　　这个过程是没办法依靠经济快速增长而加快速度的，必须有历史的定力，而且要考虑到决定社会往前发展的根本力量。经济很重要，但是经济发展到一定水平之后，人们会越来越多地考虑非经济因素，比如人情、人性。

　　社会上有些人，想尽快完成城镇化过程，但是这是很难一蹴而就的，总要有个过程。

　　中国新闻周刊：但是城镇化也确实会使得城乡二元户籍的区别逐渐消解。这个过程中，你觉得政府应该怎么做？

　　陈锡文：在西方发达国家，他们不单独谈城镇化，而是谈工业化，城镇化、现代化都是工业化的结果。因为工业使人口集中，才会有城镇。

　　我们则单独把城镇化这个概念提出来了。大城市人太多，装不下，又叫农民去小城镇。但是小城镇的基础设施、公共服务都不好，农民为什么要过去？

　　要让农民进城，必须解决好四个问题。第一，就业，没有就业，他们就不来了，他们又不是来疗养的；第二，住房，不一定要买房，但也得有租房；第三，基本公共服务、社会保障；第四，子女教育问题。这四个问题解决好了，去哪里都一样，农民也确实没有必要去大城市。

　　世界上提供了两条城镇化道路的经验给我们：

　　第一种是城镇化水平最高的拉美国家。但同时，这些国家也有一个明显的特征，即贫困人口比重特别高，贫民窟的人很多。政府鼓励大资本下乡，大规模圈地，发展商品农业，包括香蕉、咖啡、大豆，都可以大规模出口。农民在农村没有家了，只好到城市里来。但是到了城市里什么都没有，他们又回不去，只好构建属于自己的贫民窟。

　　第二种是那种城市化率并不高的西方国家。比如德国，有60%的人是在人口不足2万人的小城镇生活的。政府提供的公共服务，尽量做到均等化，人们可以自己选择进城还是在农村。再比如日本，民众如果迁户口，家里有孩子在义务教育阶段，那么当地教育部门规定必须三天内让这个孩子进入学校，不能耽误课程。咱们如果做不到这些，让农民进城有什么意义？

　　所以，有个非常重要的问题要想明白，我们是先把人都弄进城里了，慢慢给他们完善待遇，却造成了城里的二元结构呢，还是由政府提供城乡一致的公共服务，由农民自己选择，是进城还是不进城？

　　过去，上海世博会的时候有个口号，叫做“城市让生活更美好”，我是搞农村问题的，我很反对这个口号。我记得浙江奉化的滕头村在世博会布置了展馆，滕头村发展休闲农业，十分富庶。我对他们自己的标语印象深刻，叫做“农村让城市更向往”。现在，五六年过去了，已经确实有很多大城市的人向往这样的农村了。