四、我国“粮食安全”、“三农”问题与耕地保护
随着人类社会的发展和人口的快速增长，人类对粮食的消费呈刚性增长趋势。首先是为增加人口提供所需的粮食消费。其次是为人类消费结构改善提供需要的粮食消费量。在消费结构中，人们的直接粮食消费量虽然在减少，但其它所需副产品间接的粮食消费量却在增长。人均占有粮食的多少是反映耕地资源存在的重要指标。一般来说，如果人口发展与农业的增产速度相适应，两者协调发展。反之，则不能协调发展。人口问题实质上是个经济问题，据专家测算，人口每增长1%，就需要国民生产总值增长3%～5%，才能维持原有的生产水平，人口增长的一个显著特点是周期长，人口一旦失控出现一次高峰，则需要半个世纪的努力才能平抑。因此，人口问题的失误是最大的失误，人口的增长过快，已给人类的生存造成很大的威胁。众所周知，用占世界7％的耕地养活占世界22％的人口的我国，人均土地和耕地非常有限。人均耕地0.106公顷，仅为世界人均数的43％。而粮食安全是经济社会可持续发展的重要基石。耕地是粮食生产的载体，是粮食安全的根本保障。只有保持耕地总量的动态平衡，保持足够数量的耕地，才能稳定粮食产量、保护和提高粮食生产能力。依据资料，以单位面积粮食产量将耕地划分为高产田、中产田和低产田，高、中、低产田每公顷耕地粮食产量分别为：7680公斤、5445公斤和2085公斤。以低产田单位面积粮食产量为1，高中低产田的单位面积粮食产量比为3.68∶2.61∶1，即每减少1公顷高产田或中产田，则在期望保持相同数量粮食总产量的条件下，需要3.68或2.61公顷，，低产田补偿；或每保持1公顷2高产田或中产田，可以3.68或2.6公顷的低产田用于非农利用。分析全国2137个县1992～1994年粮食产量统计资料表明，高产田播种面积占总播种面积不到1/3，提供粮食产量近1/2；而低产田播种面积占总播种面积2/5以上，仅提供不足1/5的粮食。高中低产田对粮食总产量的贡献比例为2.7∶1.8∶1。中国耕地能养活多少人，我国有12593.00万公顷耕地，667平方米耕地的粮食产量，南北各异。在华北南部耕地一年两熟，冬小麦一季667平方米产400公斤，可养活一人。一季玉米667平方米也可产400公斤，也可养活一人。人均一天1公斤多粮食，应可温饱。华北南部耕地一年两熟，可养活二人。在东北，耕地一年一熟，种小麦或玉米667平方米产也接近400公斤，都可养活一人。在西北，耕地两年三熟，或一年一熟。亩产稍底，基本亩均可养活一人。在岭南，一年三熟，667平方米基本可养活三人。可能稍欠。在江淮，水田，667平方米可养活两人多。中国的耕地基本可以认为667平方米平均可养活两人。
近年来我国耕地面积逐年递减。无论是从经济建设的角度出发，还是从国家安全的角度考虑，解决我国农产品特别是粮食的供给问题，必须主要立足于国内，这是我们党和政府一贯的方针，从来没有动摇过。为了切实贯彻这一方针，必须采取有力措施，扭转耕地减少过快的势头。正是出于这样的战略考虑，我国土地管理部门提出，土地管理工作必须把保持耕地总量动态平衡作为首要的奋斗目标。特别是在我国农业科技没有重大突破，粮食单产增幅有限的情况下，保障国家粮食安全，必须稳定一定数量和质量的耕地。尽管我国基本农田（俗称保命田）仍保持在1.07亿公顷的警戒线以上，但已离临界点很近。随着我国进入加快推进现代化建设的新阶段，今后因建设占用、生态退耕、农业结构调整和灾害损毁等原因还将不可避免地减少耕地，即使不计生态退耕面积和不破坏耕作条件的农业结构调整减少的耕地面积，要实现耕地保护的基本目标，补充耕地的任务也十分艰巨。因此，为了在任何时候都不逾越这道高压线，设法实现耕地保护目标，进而保护好我们的生命线，是在特殊国情下的必然选择。经过20多年的改革与发展，我国农业、农村和农民落贫困的现状较改革前有了显著的改变，农村经济在现代化、社会化、市场化的道路上有了长足的发展。但在上个世纪末，在农村发展进程中出现了新的矛盾与困难。从90年代到2002年，农民的收入增长比城市居民要慢1倍，90年代是我国经济扩展最快的时期，此时城市居民收入增长快，而农民收入增长慢，由此导致城乡收入差距扩大，农村消费市场偏冷，90年代以来，农村消费品零售总额占全国比重不断下降，由50%降至2003年的35%。2004年中央下发了有关发展农业的一号文件后，在3月召开的全国人大二次会议的《政府工作报告》中，“三农”问题提到议事日程上来，明确提出，要树立科学的发展观和正确的政绩观，把增加农民收入作为事关全局的大事，放在更加突出的位置。要让“三农”走出困境，其基本思路继续坚持改革，从改革中探索出新的出路。国家要求“五年内取消农业税”，届时，只有用“五化”来解决“三农”问题（即农业产业化、农业标准化、农村城镇化、农民知识化、农业信息化），“五化”涵盖了当代解决“三农”问题的主要内容。
农业是国民经济发展的基础，我国虽实现了农产品严重短缺到供求总量基本平衡丰年有余的历史性跨跃，然而我国是一个人口大国，食的问题始终是各级政府应考虑的战略性问题。因此农业仍然是我国保持经济发展和社会稳定的基础，仍然要始终把农业放在发展国民经济的重要位置。科学的发展观，从根本上说，就是深刻揭示和体现了人的全面发展和经济发展必须相适应的本质要求。核心内容是，坚持以经济建设为中心，坚持以人为本，把为民兴利、为民造福、满足人的全面需求和促进人的全面发展，作为经济发展的根本目的，围绕人的全面发展，推动经济发展和社会的全面进步，“三农”问题的根本问题就是土地问题。我国经济发展的主体是农民，农民的发展仍然离不开土地，土地的好坏直接关系到农民的收入，进而直接影响国民经济的发展。
五、耕地资源保护的内涵
耕地资源保护的实质是要保持一个非减的耕地资源存量（包括数量和质量），以不断满足经济发展、人口增加对耕地资源不断增长的需求。我们认为，现阶段耕地资源保护内涵包括以下三方面内容：
1.耕地资源数量的保护
耕地资源数量是指耕地资源在水平上的面积。对于一个特定的地区而言，耕地资源数量特性的内容包括耕地资源种类的数量和各类耕地资源的面积。由于耕地资源在社会经济发展中重要性的原因，随着经济的不断发展，一个国家或地区的耕地资源种类及各类耕地资源的数量，是影响该国或该地区社会经济发展的基础。耕地资源数量的保护指对耕地资源的保存，主要是针对农业用地的保护，防止非农业用地的盲目扩张，主要通过基本农田保护来实现。我国2006年总人口已达13.56亿，土地负担直线上升，人口持续增长和人民生活水平不断提高必将给粮食生产造成巨大压力。中国人口困境的实质是粮食危机，而粮食危机则是耕地资源数量危机的直接反映，这是我国农业面临的严峻问题。为了确保经济的持续增长和人民生活的不断改善，必须在耕地资源数量的保护上采取谨慎态度和节约的原则，严禁荒芜浪费，减缓耕地资源锐减。耕地资源数量的保护以经济建设为中心，从以住唯一或主要以第一产业发展来评价，转向从第一、二、三产业协调发展为出发点直接从发展经济的需要来评价。这样，耕地资源数量的保护才有动力和生命力。
2.耕地资源质量的保护
耕地作为社会的一种有限的资源，在经济持续发展的条件下，耕地资源的质量如何保护？经济如何发展？粮食如何提高？经济与耕地如何协调？集约经营有什么问题？布局有什么问题？是什么原因妨碍着耕地资源合理配置和有效利用？怎样才能改变当前耕地资源配置不合理的格局，使有限的资源能发挥最大的潜力和永续利用？如果没有丰富的土地资源知识，就难以对上述问题进行透彻的分析。因此，土地资源学者有责任，也必须对社会主义市场经济体制下的耕地资源的质量问题进行研究，耕地资源的质量是通过耕地资源评价或土地评价确定的。耕地资源评价是指耕地资源作为某种用途时，对耕地资源好坏的评定。耕地资源的好坏可解释为耕地资源对某种用途的适宜程度高低、生产潜力或生产力的大小以及价值的多少等。耕地资源的质量的优劣包括：“适宜程度高低”、“生产潜力或生产力的大小”、“土地污染程度”、“土地价值的多少”等四种情形。所谓耕地资源质量保护，通常是指耕地资源的地力保护，指维护耕地的生产潜力和提高耕地资源生产力水平。
3.土地有偿使用制度的确立
土地使用制度是整个土地制度的一个重要方面，实行土地有偿使用制度，变无偿无限期使用，为有偿有限期使用是经济体制改革的一个重要的内容。这项改革始于20世纪80年代中期，几乎是与成立土地管理机构同步进行的，1989年国务院颁发了《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》。各省（区）土地使用制度改革起步较迟，发展较快，经过几年的不懈努力，进入了重点突破，全面推进的新阶段。实践证明，一方面土地使用制度改革有利于把土地资源推向市场，发挥市场机制在优化资源配置的基础性作用；另一方面，基础业务滞后，法规政策的不配套，又影响着“地改”的深入发展，制约着市场机制的作用，这就说明凭借改革的动力，把土地资源的合理开发利用和保护向市场转化，不是一项单纯的、孤立的工作，而必须以培育、完善土地市场为中心，打基础、抓配套，进一步强化法律、经济手段。
