三、“公有公用”：人民公社时期的土地产权制度（1958-1978年）
1958年8月，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，在全国农村推进人民公社化。从1958年8月到10月，全国74万个农业生产合作社合并成26000多个人民公社，全国农村基本上实现了人民公社化。与高级合作社时期相比，这一时期人民公社体制下的土地产权制度发生了5个方面的巨大变化。
（1）“一大二公”。人民公社是通过小合作社合并建立的，在此过程中，合作社的所有生产资料(包括土地)都归人民公社所有，人民公社成为产权的主体。一般而言，人民公社是按一乡一社的原则设立的，而合作社的发展则以村为界进行召集和组织。在人民公社成立以前，全国共有74万个合作社，但是，合作社组建成的人民公社却只有26000个，平均28个半合作社组建一个人民公社。在高级合作社时期下，农民只要将作为生产资料的农用地交给农民集体经济组织即可，私有房屋及其地基依然是私有的。然而，人民公社体制要求社员，根据共产主义大协作的精神，将包括土地在内的一切公有财产交给公社，多者不退，少者不补。除少量的家畜仍归个人所有外，转入公社的农民应该交出自留地，并且将私有的房基、牲畜、林木等生产、生活资料转为全社公有。由此，人民公社土地所有权不再是一种集合性的所有权，更不是一种私有所有权，而是一种纯粹的公有所有权，这就是当时“一大二公”的状况。
（2）“三级所有”。在组织机构上，人民公社分为三级：公社管理委员会、管理区(或生产大队)和生产队。生产队负责组织劳动，完成生产大队或管理区的生产任务；生产大队或管理区负责经济核算，分配公社管理委员会下达的生产计划和指标；公社管理委员会统一领导社内一切事务，对社内的各项盈亏负责。另外，人民公社在制定经济计划时，接受县联社的领导，贯彻国家统一的国民经济发展计划和各项政策，如粮油征购任务等。因此，人民公社土地所有权在具体的行使过程中，被分化为若干层次，行使主体呈现多元化。在这些主体中，不仅有人民公社内部的3级组织，更有人民公社的上级组织。如县联社对下级人民公社的土地以及劳动力都有调配的权力。
（3）“政社合一”。人民公社是“我国社会主义社会结构的工农商学兵相结合的基层单位，同时又是社会主义政权组织的基层单位”，集经济性、社会性和政治性于一身[2]。政治和权力决定和支配经济活动，人民公社土地所有权被异化为政治权力，不再是一种纯粹的经济性权利。由于公社主要领导多是由上级派来的“国家干部”，其主要工作是通过召开会议落实中央和上级指示精神，相比保留农民身份、拿生产队工分的大队干部，公社领导可以按照“平均主义和无偿调拨物资”的原则随意调配不同高级社的土地和其他生产资料，因此出现了大量随意征调土地的行为，原本性质模糊的土地产权因此变得更加混乱。
（4）“多元分配”。人民公社土地所有权政治化的另一个结果就是土地收益享受主体的多元化。除去应当依法向国家缴纳的农业税和地方附加，土地收益的分配包括：中央政府对农产品的征购、社内集体提留以及农民的劳动收入。受益权是多元分配和分享。
（5）“进社不退”。在高级合作社体制下，土地产权是明确的，即“按份共有”的股份合作制，不但社员有退社并带走土地的自由，而且不同高级社之间的土地也可以相互买卖（但不可以无偿占有）。人民公社体制下土地的集体所有性质却变得模糊――社员将土地交给公社，却“多者不退，少者不补”，没有退社和带走土地的自由，也意味着农民完全丧失土地支配和处置权。
在人民公社化初期，人民公社是土地产权的主体，也是一个核算单位，统负盈亏，统一分配。由于“一大二公”，加上其他方面“左”的做法，严重挫伤了农民群众的生产积极性，使生产受到很大破坏。为此，从1959年开始，中央就不断对人民公社的规模及产权制度进行调整。
第一步，土地等所有权下放到生产大队。1959年3月3日，中共中央发出了《关于人民公社管理体制的若干规定》（草案），提出“规模相当于原高级农业生产合作社的管理区和生产大队，是人民公社的基本核算单位。”1960年11月 3日，中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（十二条），规定以生产大队为基本核算单位的“三级所有，队为基础”是人民公社的根本制度。1961年3月《农村人民公社条例（草案）》（六十条）规定，“农村人民公社一般地分为公社、生产大队和生产队三级。以生产大队所有制为基础的三级所有制，是现阶段人民公社的根本制度。公社在经济上，是各生产大队的联合组织。生产大队是基本核算单位，生产队是直接组织社员的生产和生活的单位。”同时规定，“在生产大队范围内，除了生产队所有的和社员所有的生产资料以外，一切土地，耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有。”
第二步，土地等所有权下放到生产队。1962年 2月13日，中共中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，将基本核算单位下沉到生产队，规定“一般说来，生产队的规模，大体上以二、三十户为宜。在平原地区和地少人多的地区，可以多一些，在山区、丘陵地区和地多人少的地区，可以少一些。”同时明确规定，“土地的所有权归谁，可以斟酌情况决定。在有利于改良土壤、培养地力、保持水土和增加水利建设等前提下，可以确定归生产队所有，也可以仍旧归大队所有，固定给生产队长期使用。” “耕畜、农具一般地应归生产队所有”。原生产大队的大片集中林木可以由生产大队所有，也可以下放到生产队所有。此后《农村人民公社工作条例（修正草案）》（1962年9月27日中共八届中央委员会第十次全体会议通过）正式规定，“人民公社的规模，是一乡一社。有的是小乡一社，有的是大乡一社。各个公社的规模定下来以后，长期不变。”“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队；也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。”“（第二十条）生产队是人民公社中的基本核算单位。实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。这种制度定下来以后，至少三十年不变。”“（第二十一条）生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”“（第十二条）为了保护、培育和合理利用山林资源，公社所有的山林，一般地应该下放给生产队所有；不宜于下放的，仍旧归公社或者生产大队所有。归公社或者生产大队所有的山林，一般地也应该固定包给生产队经营；不适合生产队经营的，由公社或者生产大队组织专业队负责经营。这些山林的所有权和经营权，定下来以后，长期不变。”“原来公社、大队所有的农具、小型农业机械、大牲畜，凡是适合于生产队所有和使用的，应该归生产队所有；不适合于一个生产队所有和使用的，可以仍旧归公社或者大队所有；有些也可以归几个生产队共有，联合经营。”“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。生产队可以把零星的树木，交给社员专责经营，并且订立收益分配的合同，或者划归社员所有。” 可以为农民分配自留地。自留地一般占生产队耕地面积的5%~7%，在有柴山和荒坡的地方，还可以根据群众需要和原有习惯，分配给社员适当数量的自留山，由社员经营。自留地、自留山划定以后，长期不变。 社员的房屋永远归社员所有，社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员可以出租或者出卖房屋。
至此，农村基本核算单位从最初的“三级所有，以社为基础”，到“三级所有，以生产大队为基础”，后来改为“三级所有，以生产队为基础”，生产队最终成为基本核算单位[2-3]。与此相应的，土地、林地、水面、草原等产权也逐步从公社所有到生产大队所有、生产大队所有固定生产队使用、并进一步下放到可以由生产队所有。允许农民有房屋所有权，并可自由交易。农民对自留地、自留山、宅基地有使用权、经营权和收益权，自留地上的农产品“不算在集体分配的产量和集体分配的口粮以内，国家不征收农业税，不计统购。”但所有权归生产队，农民没有处置权。这一制度安排一直延续到20世纪70年代末和80年代初。
四、“公有私用”：家庭承包制的土地产权制度（1978至今）
1978年中国共产党的十一届三中全会以后，我国农村政策及农村集体经营方式不断调整，从最初的“不许分田单干，不许包产到户”，四中全会说“不要”包产到户和包干到户，到后来的“部分地区可以” “尊重农民意愿”直至“可以包产到户”和“包干到户”。1982年中共中央发布了第一个中央“一号文件”《全国农村工作会议纪要》最后明确：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。”由此承认了包干到户的合法性。从此，家庭承包责任制在全国推开，到1983年初，全国农村已有93%的生产队实行了这种责任制。在实行家庭承包制过程中，有部分生产大队或生产队没有实行家庭承包，仍坚持集体集中经营。但是，数量很少。1984年底，全国569万个生产队中，继续维持原有统一经营方式的不足2000个，仅占0.04%，其余全部包产、包干到户[8]。
从产权制度来看，家庭承包制的实施对集体产权及其经营方式有重大改革。
首先，从所有权来看，土地所有权仍归集体。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，由此明确集体产权的性质。
其次，从占有权和使用权来看，农户获得土地经营权。家庭承包制的显着特点是“集体所有、分户经营”，将土地的所有权与经营权分离开来。农民和农户获得土地占有权、经营权和使用权。1986年制定的《民法通则》首次提出了农户的承包经营权的概念，并把承包经营权作为一种与财产所有权有关的一项财产权予以保护，从法律层面认可和保障农民土地承包经营权。
第三，从受益权来看，税费改革之前，农户和集体分享承包土地收益权。按规定，各承包户向国家交纳农业税，交售合同定购产品以及向集体上交公积金、公益金等公共提留。其余产品全部归农民自己所有。由此，一方面确立了农户对土地的受益权，同时，也保留了乡镇和集体的受益权。直到税费改革取消“三提五统”之后，才取消集体土地受益权，农户独享承包土地的受益权。
第四，从处置权来看，农民逐步独立拥有承包土地的处置权。1995年《国务院批转〈农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知〉的意见》（国发?1995?7号）首次明确提出“建立土地承包经营权流转机制”，规定“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。”这一规定保留了集体对农户土地流转的干预权。但是，2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条规定“承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。” 第七条规定“农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。”由此也取消了集体（发包方）对农户土地流转的干预权和受益权，同时也意味着农户获得了完整的承包土地的流转权、处置权和受益权。2002年第九届全国人大第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》确认了这一规定。
第五，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》，“承包人以个人名义承包的土地(包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等)、山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜禽、水利设施、农机具等，如承包人在承包期内死亡，该承包人的继承人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。”农民也获得了土地承包权的继承权。
从上述土地产权关系的变化来看，一方面，家庭承包之后，农民逐步获得了承包土地的占有权、使用权、经营权、受益权、处置权和继承权。特别是在随后的家庭承包制的完善中，中央一直致力于农民土地权益的稳定化和长期化。1984年中央提出土地承包期15年不变，到1993年党中央决定把农民的土地承包期由原来的15年再延长30年不变。2003年3月实施的《中华人民共和国农村土地承包法》也重申了“耕地的承包期为三十年”，在此基础上规定“承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分离或者合并而变更或者解除。”并规定“承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地，且不得单方面解除承包合同”。在2010年3月5日第十届全国人大三次会议举行的记者招待会上，温家宝在答记者问时更进一步明确表示：农民对土地的生产经营自主权将长期保持不变，也就是永远不变。2007年颁布的《物权法》以基本法的形式将土地承包经营权确立为用益物权，赋予农民长期而有保障土地承包经营权。
另一方面，家庭承包责任制实施的同时仍保留了集体土地所有权。不过，集体的产权权益在不断虚化和弱化。最为突出的是，《农村土地承包经营权流转管理办法》取消了集体作为土地发包方对土地流转的同意和干预权，也推动了土地流转的处置权及受益权；税费改革取消了“三提五统”，集体失去了土地的受益权；自2006年1月1日起废止《农业税条例》，承包土地也不再上交农业税；承包地承包期限不断延长，直到长久不变，农民可以继承，也禁止集体收回承包地。2007年3月16日，全国人民代表大会通过了《物权法》将土地承包经营权正式确立为一种用益物权，同时对村委会的发包权作了进一步的限制。第一百二十六条规定：“……承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”这就进一步取消了村委会土地承包期限延长方式的决定权。可以说，集体仅保留了法律上的所有权，不再享有占有权、使用权、受益权和处置权。
