五、当前集体土地所有权的法律主体与实践载体
家庭承包之后，1982年《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《民法通则》第七十四条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。“集体”成了农村土地的所有权人。但是，“集体”是什么并不明确。《土地管理法》第八条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”从这一规定来看，可以明确的是：集体土地的产权归集体经济组织，集体主体也具有多样性。但是，实践中的主体是谁？需要进一步考察。
从历史及改革要求来看，改革前的人民公社时期，实行“三级所有、队为基础”，1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定的人民公社可以实行两级制（公社、生产队）或三级制（公社、生产大队、生产队），但明确规定生产队是基本核算单位，同时将农村土地、林地、水面、草原等产权下放到生产队所有。家庭承包经营制度实行过程中，国家也废除了人民公社政社一体的体制。根据1982年的《宪法》第十五条规定：“省、直辖市、县、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”因此，乡、镇政府为国家政权组织。《宪法》第八条仍有人民公社的规定， “农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”事实上人民公社是作为合作经济组织及集体经济组织而存在（1993年宪法修正案将《宪法》中“农村人民公社、农业生产合作社”的条款改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制”，取消了人民公社的名称）。《宪法》同时规定在城市和农村设立居民委员会和村民委员会。新宪法颁布后，中共中央在中发［1982］36号文件中，要求各地要“有计划地进行建立村民(乡民)委员会的试点。”1983年中央“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》（1983年12月31日政治局讨论通过）明确提出实行“政社分设”，规定“人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队，在实行联产承包以后，有的以统一经营为主，有的以分户经营为主。生产队或大队仍然是劳动群众集体所有制的合作经济组织，其管理机构还必须按照国家的计划指导安排某些生产项目，保证完成交售任务，管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产，为社员提供各种服务。为了更好地经营土地，这种地区性的合作经济组织是必要的。其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定。原来的公社一级和非基本核算单位的大队，是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，与群众商定。公社一级的各种事业机构，原有的事业费照常拨付。” 1983年10月，中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求实行政社分开，建立乡政府，同时，建立村民委员会，实行村民自治。通知要求“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。”“有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行。”
根据上述《宪法》和政策的规定，家庭承包责任制之后，中央决定重建乡镇政府和乡镇地区性合作经济组织，并实行政社分开。1986年《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》还指出“政社分开后，不少地方虽然分别建立了乡政府和乡经济组织，但实际上政企职责并没有完全分开。乡政府要支持乡经济组织行使其自主权，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构。要求进一步“实行政企分开，促进农村经济进一步发展”。在乡镇之下设立村民委员会作为村民自治组织，与此同时，设立“村级农业合作社”作为“地区性的合作经济组织”，其名称可以由村民自定。不过，如果群众愿意，村级组织也可以“实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能”。
从实践来看，到1985年春，建乡工作全部完成，中国大陆5.6万多个人民公社、镇，改建为9.2万多个乡(包括民族乡)、镇人民政府。同时按照《宪法》规定，取消了原有的生产大队和生产小队，建立了82万多个村民委员会。村民委员会下设村民小组。据1994年的资料，全国共有农村社区合作经济组织207.24万个，其中村民小组一级的合作社有138万个，村委会一级的合作社有66.57万个，乡镇一级的联合社2.67万个。
在乡镇和村委会的建置过程中，我国不同省市的方式不尽相同。总的来看，乡镇和村的设置大致有3种模式。一是“一社一乡制”：以原人民公社为基础设立乡镇政府，在原生产大队的基础上设立村民委员会，生产队设村民小组。二是“大区小乡制”：在原人民公社基础上设区，改生产大队为乡，在生产队基础上建村民委员会，如云南、广东等省区就是采取此种体制。山东省《村民委员会工作简则(试行)》第四条还规定：“村民委员会，应按照居住状况，本着方便村民，有利于自治的原则设立。一般可以以自然村设立。自然村规模过大的，可以分设两个以上村民委员会；自然村规模过小的，也可以与邻近的自然村联合设立。”三是“大区中乡制”：如湖北等省在原人民公社基础上设区，在原公社之下的管理区的基础上建立乡镇，改生产大队为村民委员会，生产队改为村民小组。据统计，1984年12月止，“一社一乡制”占全国乡镇总数的55％，占主导地位[5]。村民委员会多数也在原生产大队基础上建设，而原生产队则是村民小组。由此，绝大多数地方村民小组承继了原生产队的产权，是土地等集体产权的主体。
综上法律规定及改革实践，对当前集体土地所有权的法律主体和实践载体可以有如下理解。
第一，目前法律上土地归集体所有，集体本身具有多样性，包括乡镇集体（合作）组织所有、村级集体和合作经济组织所有、村民小组集体和合作经济组织所有。村级可以存在“两个以上”农业集体经济组织，土地也可归这样的多个集体经济组织所有。
第二，从土地等集体产权的主体承继关系来看，原人民公社的集体产权由乡镇合作经济组织承继；如果原生产大队是基本核算单位，村委会是在生产大队基础上建立的，村级集体经济组织承继其土地产权；如果原生产队是基本核算单位，村民小组是以生产队为基础建立的，其土地等集体产权由村民小组范围的经济合作社承继。
第三，由于人民公社后期中央要求以生产队为基本核算单位，土地等产权下放到生产队，而生产大队不再是基本核算单位，并不是土地等产权主体。改革后，在生产大队基础上建立的村民委员会本身也不再拥有土地等集体产权。1983年中央“一号文件”还规定，“如果原来的公社一级和非基本核算单位的大队，是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，与群众商定。”这表明村级可以不设合作经济组织，或者可以保持一种经济联合组织。即使设立村级经济联合组织，由于非基本核算单位的生产大队本身没有产权，这种村级经济联合组织本身也不拥有土地等集体产权。
第四，在实践中，由于绝大多数村民委员会在原人民公社时期的生产大队基础上建立的，村民小组则是生产队基础上组建，因此，村民小组则是原生产队的土地产权的承继者，或者集体产权主体。1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过、2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》提出“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”同时规定，“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”
第五，1986年《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》规定如果群众同意，村级组织也可以“实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能”。在实践中，村民委员会成了一个身兼二职的组织，不少地方根本就没有再组建其他的集体经济组织，即使组建了也没有发挥应有的作用。由此也导致村级组织的村社不分、经社不分。但是，无论是1982年《宪法》还是后来的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》及1998年的《村民委员会组织法》，村民委员会本身不是集体经济组织，而是“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”村民委员会并不拥有集体产权。
第六，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》及2010年修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》都规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”村民委员会负责讨论决定“（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案”，等等。这些规定仅要求村民委员会“管理”本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，或行使承包发包权，但并没有确认村委会是集体所有的土地的所有者。不过，在实践中这一规定模糊和混淆了土地所有者和管理者的界限及产权关系。
第七，现实中各地通常由村委会行使土地承包发包权及管理权，但是，村委会的这种承包发包权和管理权实质上是代行村集体经济组织行使的产权及经营管理权。即使在村社不分、合二为一条件下村委会也是集体经济组织，可以承继和行使集体经济组织的产权，但是，此时的村民委员会也不是作为群众自治组织的身份行使产权，而是以村级集体经济组织的身份行使产权及管理权。正因如此，2007年我国《物权法》第六十条明确规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”显然，村民委员会行使的承包发包权及所有权等只不过是“代行”集体行使所有权而已。
改革以来，由于各地都进行了大规模的撤村并组，造成集体组织的范围边界不断变动，特别是撤并村民小组，导致村民小组集体产权主体的缺位，加之村社不分的村民委员会体制混淆了集体产权的主体，导致农村集体产权主体极其混乱。一些地方村民委员会取代村集体经济组织以及村民小组集体经济组织的产权地位，事实上是对村民集体产权的“平调”和破坏。为此，一方面要继续进行农村集体产权的确权工作，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体3类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。对于村民小组组织机构不健全的，可以成立新的村级合作经济组织以承接和行使集体产权。对于“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，可以按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。另一方面，要进一步理顺村民委员会和村集体经济组织的关系，实行“村社分开”。村民委员会作为村民自治组织，行使社会组织、管理和服务的自治功能；明晰集体经济产权的范围，确权确地之后，实行股份化改造，使之成为拥有独立产权、股份合作、自主经营的合作经济组织。由此，真正完成20世纪80年代以来一直推进的“政社分开”“村社分开”的改革任务。此外，迄今为止，无论是农民承包经营权还是集体土地所有权，其权能均不全，土地不能抵押，也不能直接进入土地市场平等交易，城乡之间及全民和集体之间土地权益不平等，造成土地不能融资、流动，大量的土地和资源沉淀，不能发挥应有的作用，也不利于农业规模经营及现代农业发展。为此，必须在进一步深化集体产权改革，明晰、固化集体产权和农民土地权益的同时，逐步扩大农民及农民集体的土地权利，确认农民及农民集体完整的土地产权，并使农村土地等集体资产和资源真正流动起来，为农村市场经济发展奠定基础，促进农村经济的发展。产权制度本身具有“明晰权益” “止争定分”的功能，完善的产权制度也有助于消除产权不清、权益失衡引发的矛盾和冲突，为我国农村及整个国家和社会和和谐稳定奠定基础。
